苏丽珍:论环境公益诉讼原告资格的界定(一)
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可持续发展·环境保护·防灾减灾 ——2012 年全国环境资源法学研讨会（2012.6.22~25·成都）论文集 中 国 环 境 资 源 法 学 研 究 会 963 China Environmental and Resources Law Society, CERLS 论环境公益诉讼原告资格的界定——读《环境保护法》第六条有感 苏丽珍 （福州大学法学院，福建 福州 350001） 摘要：近代社会，生态危机和环境公害引发的环境侵权纠纷呈上升趋势发展。当代社会环境纠纷解决手段虽然已经多元化，诉讼方式却仍然是解纷机制中最为重要的组成部分。环境纠纷的特殊性呼唤新型诉讼机制的出现，环境权具有典型的公益属性，因而它的司法救济途径应该采用与其相契合的公益诉讼制度。本文根据《环境保护法》第六条的规定分析环境公益诉讼原告资格的类型。 关键词：环境公益诉讼；原告资格；环境保护 《环境保护法》第六条规定：“一切单位和个人都有保护环境的义务，并有权对污染和破坏环境的单位和个人进行检举和控告。”这个条款在很大程度上为我国实施环境公益诉讼制度保留了一个较大的空间。笔者以此为立足点，分析环境公益诉讼的适格原告的种类。 根据目前我国的法治实践，不宜严格分离公益诉讼和私益诉讼，可以充分利用传统诉讼的既有制度在私益诉讼的框架内解决公益诉讼问题，如群体诉讼。另外，可以通过扩大法律解释拓宽原告资格，如赋予美学利益的损害主张权利。或者，通过修订现有法律赋予主体以原告资格。这就必须突破传统的当事人适格理论，即“直接利害关系”标准，打破原告资格的瓶颈，拓宽原告类型。 一、我国原告资格及公益诉讼的现状及局限性 我国尚未建立公益诉讼制度，在实践中，已出现一些公益诉讼（包括环境公益诉讼）的事例。由于没有直接规定环境诉讼的起诉主体类型，目前的环境诉讼大多归于传统诉讼来解决。传统诉讼如民事诉讼法、行政诉讼法的原告资格仅限于“直接利害关系”的相关人，现有法律的规定阻碍了环境公益诉讼的发展：我国《民事诉讼法》第108 条第1项规定：“原告是与本案有直接利害关系的公民、法人和其他组织。”《行政诉讼法》第41条第1项规定：“原告是认为具体行政行为侵犯其合法权益的公民、法人或者其他组织。” 传统诉讼当事人适格理论是基于救济与权利相连接的前提，其对起诉资格的限制表现在两个方面：一个方面是只有那些与诉讼有直接利害关系的人才可以提起诉讼，“直接利害关系”理论最大的弊端在于只关注私益救济，忽视了公共利益的存在，尤其是在应对环境危机时，这种理论的弊端更加明显。另一个方面的限制是起诉人必须蒙受“实质性”的损害。然而环境因素多为全体公民所共有，任何人不能对大气、公共水域、海洋、风景名胜区等环境因素拥有专属权、排他性的权利，因而也不可能是直接利害关系人。环境权益是属于社会全体成员共有的利益。另外，环境侵权的后果虽然十分严重，但对每个具体的受害者造成的损害可能并不十分严重，难以符合“实质性”损害的要求。此外，一些环境侵权可能只造成诸如环境适用程度、环境娱乐价值或美学价值等环境利益的损害，这种损害难以用“实质性”损害来界定。我国关于适格原告的相关规定阻碍了公益诉讼制度的发展。笔者试图突破传统诉讼当事人适格理论即“直接利害关系”标准，打破原告资格的瓶颈，提出环境公益诉讼的原告的类型。 二、建设我国环境公益诉讼原告资格制度的构想 （一）环境公益诉讼原告资格类型的提出标准 根据《环境保护法》第六条的规定，控告权应当是一种诉权，如果控告权的诉权性质得到确认，那么，任何单位和个人都有权依据该条文以环境污染和破坏为由提起诉讼。笔者以此为出发点，主张公民个人、环保组织和社会团体、环境管理机关、检察机关都具备环境公益诉讼的原告资格。根据环境伦理学，以及时空二维，跨越人域的环境公平理念，主张后代人和自然物也具备环境公益诉讼的原告资格，虽然后代人和自然物没有行为能力，但是应当具备权利能力。而当代人类作为代理人行使相关诉讼权利。 （二）环境公益诉讼原告资格类型 1、公民个人 2012 年全国环境资源法学研讨会（年会）论文集 人类生存的空间是一个整体，环境污染和环境破坏的发生，每个公民的健康权、财产权和享受优良环境的权利都不可避免地受到侵害或威胁，在这种情况下，任何公民都可以自己的环境权益受到侵害为由提起诉讼，参与到环境保护的行列中来。我国的宪法和环境保护部门法赋予公民保护环境的权利和义务，此外，公民维权意识不断增强，公民个人提起环境公益诉讼宜采取当事人人数不确定的诉讼代表人制度。再者，完善诉讼费用负担方面的规定，鼓励公民个人积极维护公共权益。 2、环保组织和社会团体，环境管理机关，检察机关 根据环境公益诉讼的特殊性，同时结合机关、团体组织自身的性质，提出社会团体和民间环保组织、环境管理机关、检察机关具备环境公益诉讼的起诉资格。 第一，环保组织是以生态环境保护为设立宗旨的社会性非政府组织，它的非官方性和独立性特征，当政府不作为或不依法履行职责损害了环境公共利益时，由行政机关提起环境公益诉讼在理论和实践上行不通，环保组织在此情况下作为原告更合适。因此它可以代表公民个人或公众，以公共利益的代言人而不是利害关系人的身份起诉，社团应被法律赋予其在无实体诉权的情况下也应拥有的纯粹程序诉权。从而避免国家机关执行公务的懈怠，督促环境监管中的疏漏，有力地遏制经济利益的肆意扩大而损害环境利益。 第二，就环境管理机关而言，我国宪法规定了自然资源的国家所有权，根据“环境公共财产”论和“公共委托”理论，国家受全体共有人——国民的委托行使环境管理权，承担保护环境和维持生态平衡的义务。理论上，环境保护行政机关代表国家行使日常的环境监督管理权，环境行政机关可以以公众受托人和国家环境资源所有权代表人的身份，直接对侵害公众或国家环境权益的行为提起诉讼。在环境公益诉讼中，原被告双方往往具有不均衡性，而环境保护行政机关具备环境保护方面的专业知识和技术力量，在搜集证据、测算环境损害上拥有优势，在具有国家财政的经费支持，从而有利于诉讼的顺利进行，因此，赋予环境保护行政机关环境公益诉讼的原告资格，在有利于侵害环境资源问题的尽快解决，保护公共环境资源上有一定得优势。 第三，就检察机关而言，它是我国的法律监督机关，负有监督法律统一实施的职责，也是唯一的公诉机关。检察权的监督应当包括国家和社会的各个方面，当环境公共利益在受到不法侵害，无人、无力起诉，或公民不敢、不愿起诉时，检察机关应该能够作为环境公益的代言人提起诉讼而达到其法律监督的目的。检察权的国家性和社会性也赋予了检察机关维护社会的权利，因此检察机关作为环境公益诉讼的原告符合检察权的性质。 3、后代人和自然物 根据环境伦理学，以及时空二维，跨越人域的环境公平理念中的代际公平和种际公平，代际公平即“世代间公平”，当代人对后代人的生存和发展的可能性负有不可推卸的责任，并不要求当代人为后代人作出巨大牺牲，但也不允许当代人的消耗给后代人造成高昂的代价。这体现了当代人为后代人保管、保存地球资源的观念。种际公平原则，即人类作为物种之一和地球生物圈内的其他物种是平等的，人类应当尊重其他生物生存的权利，寻求跨越人域的人域自然的和谐与和平。自然物作为原告提起诉讼是生态利益中心主义的充分体现，也是自然权利论的重要内容，使自然物从传统的客体地位转变为主体，从而拥有了自己的独立权利。自然界的无生物和无机物也都有尊严性。美国学者Christopher Stone已经提出了自然物或无生命体的法律权利和无生命体的诉讼资格的主张。他认为：“像河流、森林、海滩和原生地等自然的无生命的物体应该有保护它们自己利益的诉讼资格，就像公司和自治地区等无生命物体也被法律给予它们的诉讼资格一样。”既然法律可以赋予不能说话、没有意识的国家、公司、婴儿、无行为能力人等的法律资格，可以设定它们请保护人或代理人，因此法律也可以赋予自然物体以法律资格，也可以设定它们请保护人或代理人。人可以作为自然物的“代理人”。 （三）单列“后代人和自然物”的缘由 我国《合同法》第六十四条规定：“当事人约定由债务人向第三人履行债务的，债务人未向第三人履行债务或履行债务不符合约定的，应当向债权人承担违约责任。”表明我国合同法已在一定程度上突破了合同相对性原则，注意到合同相对性的例外即利他合同。利他合同，指的是双方当事人约定由一方向第三方给付之合同，债务人对债权人付向第三人给付的义务，第三人亦得直接请求债务人向自己给付。传统的合同法由于主张债的关系有属人性质，即合同相对性，但是，随着社会的发展，大量涉及为第三人利益合同存在（如保险合同）打破了传统合同相对性原则，故大陆法系国家对“为第三人利益的合同”予以普遍承认。在利他合同中，第三人无需承担义务，合同也无需经第三人同意。至于事后第三人是否拒绝“利益”并不影响合同的成立于生效。人类之间订立的“环境 964 可持续发展·环境保护·防灾减灾 保护合同”产生的“环境利益”惠及当代人和“后代人”（类似利他合同中的“第三人”）。 我国《继承法》第二十八条规定：“遗产分割时，应当保留胎儿的继承份额。胎儿出生时是死体的，保留的份额按照法定继承办理。”这条关于遗产胎儿预留份的规定是对于尚未出生的人。从某种意义上说，后代人与当代人是地球上的环境资源的继承人，环境法既要承认当代人的对这一共有财产享有的权利，也要赋予当代人对后代人享有这笔共有财产负有托管的义务，同时，环境法还要承认后代人享有这笔共有财产的权利。当后代人这一权利受到侵害时，由于后代人没有行为能力来主张他们自己的权利，当代人可以人类共同体的名义（即以自己的名义和后代人的名义）提起集体诉讼，请求法律予以保护，要求那些对后代人享有这一共有财产负有托管义务而未能尽到或违反托管义务的当代人履行他们应尽的义务。 对于自然物，正如前文所述法律可以赋予没有意识的国家、公司企业等法律资格，法律也同样可以赋予自然物法律资格，由人代理自然物来行使相关法律权利。虽然后代人和自然物缺乏行为能力，但是他们应当具备权利能力。此种情况类似于现有法律的一些规定，婴儿、无行为能力人等享有某些权利，但没有履行义务的能力。同理，后代人或自然物享有法律权利，并不违背法理的权利与义务相一致的原则。后代人与自然物具备原告资格，虽然最终由人类（即前文所述的四种原告类型）落实其权利，但是“人类”只是代理人身份，对于诉讼的原告名义上是“后代人或自然物”，这是诉讼的意义，涉及到诉讼结果的承受者以及诉讼模式的发展。 刘瑜说：“中国的进步，不是靠一帮勇敢的人，去触碰勇气的上限，而是靠普普通通的人，一起一点点抬高勇气的下限。”对于此话，我并不是完全认同，我认为“下限”需要抬高，同时，“上限”也应当突破。任何一个领域都是如此，在环境与资源保护的领域里，需要普通民众提高环境意识，同时，也需要走在该领域前沿的学者等做一些突破性的贡献、提出一些建设性的措施，环保领域的现状正如一个橄榄球形状，如果提升“下限”的同时，“上限”也得到提高，那么，整个“橄榄球”就会上升一个度，如此，理论与实践就不会脱节，普通民众跟得上学者的步伐，不会认为当前的一些设想过于超前、不切实际。环保领域不仅是学者的论坛，更是公众生活在其中的环境。 在历史上有权者的范围是不断扩大的，承认后代人和自然物有“法的权利”是在这一历史的延长线上的。笔者认为权利的延伸与扩展分为两类：第一种是权利在人类内部的扩展，一个是赋予植物人、婴儿、胎儿或其他丧失能力，无法行使行为能力的人，还是属于人的范畴。另一个是赋予法人、企业等权利，虽然不是人，但仍然是由人组成的组织团体。第二种是权利在人类外部的扩展，即本文所阐述的赋予没有人格、没有权利能力和行为能力的后代人、自然物等类型。因而后代人和自然物也应当具有环境公益诉讼的起诉资格。 三、各类原告的起诉顺位及限制条件 不同起诉主体的能力不同，并不是所有人提起公益诉讼都能发挥公共利益的作用。为了避免浪费社会资源，应当对诉讼主体的资格有所区别。 本文主要是从理论上列举五种原告类型，各类型都需要具备一定的起诉条件的。公民个人、检察机关、环境管理机关、社会团体和民间环保组织，这四种类型需要受到地域、法院管辖（有利于被告管辖等原则）、行政前置程序、起诉顺位等的限制。 举个简单的例子，如果附近一条河被污染了，前文所有原告类型都符合起诉资格，并且都有起诉的意愿，那么可以通过明晰起诉的顺位来解决这一问题，我作为一个公民（若是直接利害关系者即河流污染直接危害的公民，可选择提起私益诉讼），其他机关团体对此事件没有表态，那我应先书面向环境管理机关通过行政手段，要求危害方停止侵害、排除妨碍、消除危险等方式解决问题，若危害方仍不改变，则决定是否起诉，在环境管理机关在规定时限未作出具体行政行为或怠于起诉时，个人再向检察机关申请起诉，检察机关，在充分运用现有的法律授权，履行法律职责（如加大对破坏环境犯罪的追诉力度、监管职能）后，再提起环境公益诉讼。若依旧怠于起诉，则个人可以直接以自己的名义提起诉讼，但如果此时社会团体或民间环保组织也有起诉意愿，那么团体组织有优先起诉权（基于其较于个人具备更好的财力、物力、科技等优势）。若河流污染的程度（从影响的时间或空间范围判定，由相关环境技术部门或者环境标准来确定）严重到足以危害后代人利益，则前述四原告类型可以后代人或自然物为原告代为起诉。 四、结语 随着社会、经济、文化各方面的 |
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