李挚萍:环境基本法体系结构的比较分析*(二)
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产权法，而九编制则将一些部分拆分，如将债权编拆分为债权总则、合同、侵权行为三编。 906 可持续发展·环境保护·防灾减灾 各国环境基本法的新特点，在许多国家基本原则还具有规范性功能①。部分国家在总则中规定了环境权，如阿富汗、蒙古、墨西哥、阿尔巴尼亚等。小部分国家的总则内容还分章，如墨西哥《生态平衡和环境保护法》的总则分为第一章前言、第二章责任分配及协调、第三章环境政策、第四章环境政策措施。 （二）基本权利义务 早期的环境基本法只重点规定政府的环境保护职责权限，20世纪90年代后，各国开始重视发挥社会多元主体在环境保护中的作用，重视加强对公民环境权的保护，与此相对应的是各类主体环境权利义务的规定日臻完善。有些国家在环境基本法中用专章规定各类主体的权利义务，有蒙古、立陶宛、阿塞拜疆、格鲁吉亚等，有些国家将权利义务的内容分散在各章规定，如日本、韩国、中国的台湾地区等。在公民环境权利方面，大部分国家规定了公民环境权，在这项抽象性权利之外，还规定了公民获取信息，提出相关建议及参与环境决策，参加环境保护活动，投诉、检举及起诉污染破坏环境行为及政府环境管理失职行为，合理使用自然资源等权利。使得公民环境权的内涵更充实和丰满。更为重要的是，作为公民权利的延伸，一些国家对于环境保护团体的权利也给予了详细的规定，如阿塞拜疆《环境保护法》第7条规定环保团体有权制定实施自己的环境保护章程、计划，组织公众参与，获取相关环境信息，与政府部门和国际组织在法律规定的领域开展合作，参与环境立法及政策制定，请求停止环境污染破坏行为，对危害健康和财产的环境违法行为提起诉讼。同时，也规定环保团体也有义务遵守关于团体管理、环境保护法律的规定。②有关企事业单位的环境权利义务的规定除了在权利义务一章中规定外，大部分分散在对环境有影响的各类行为的管制部分之中 （三）环境管理机构及其职责 环境管理机构及其职责是各国环境基本法的必备章节。各国环境管理体制有一元结构和多元结构之别，一元结构只有环境保护行政管理机构，多元结构既有环境行政管理机构，也有环境顾问机构、环境决策机构、甚至环境协调机构等。部分国家在颁布环境基本法的时候，环境行政管理机构已经存在，所以法律设立的机构只是环境决策机构或者协调机构。对一国环境管理体制的考察不能仅限于环境基本法本身，如美国的《国家环境政策法》只建立了总统环境质量委员会，而负有主要环境管理职能的联邦环境保护署并未在该法上出现。有关环保机构职责，有的国家采取了列举式规定，有的国家采取笼统式规定。 （四）国家环境保护政策 明确国家的环境政策是各国环境基本法的共同目的之一， 美国《国家环境政策法》开宗明义地宣布：“本法的目的在于:宣示国家政策,” 俄罗斯的《环境保护法》规定“本联邦法确立环境保护领域国家政策的法律基础”。环境政策的表现形式包括环境保护的目标定位及分解，环境保护战略、步聚、计划和规划等。 （五）环境保护的基本制度和措施 在各国环境基本法中，环境保护制度和措施都占有重要位置，环境影响评价制度更是其中的翘楚，地位尊崇。受到美国《国家环境政策法》的影响，很多国家将环境影响评价制度作为环境基本法的中心内容，用专章，甚至是多章规定环境影响评价制度，如柬埔寨、阿富汗、圭亚那、阿尔巴尼亚、保加利亚、马其顿、瑞士、纳米比亚、坦桑尼亚等国。环境许可制度在许多国家也占居核心地位，特别是欧洲国家，近年来更是出现环境许可制度综合化的趋势③。其他制度包括环境标准和排放限值制度、环境监测制度、生态标志制度、环境审计（生态审计）制度、经济刺激制度等。值得关注的趋势是经济刺激性制度日益受到重视，环境税、环境责任保险、环境担保、排污交易制度等在许多国家基本法中出现。 （六）公众参与 20世纪末环境法发展的最大亮点之一是环境保护领域的公众参与制度迅速普及并日益完善，公众参与在环境基本法中有突出的位置，除了在原则及基本权利义务中体现外，一些章节更有具体规定，一般包括公众获取环境信息，公众参与环境决策，环境结社自由，投诉、检举、起诉环境违 ① 柯坚：《环境法原则之思考--比较法视角下的共通性、差异性及其规范性建构》，《中山大学学报》（社会科学版）2011年第3期。 ② Article 7 of The Law Of The Republic Of Azerbaijan On The Protection of Environment. Available at http://www.lexadin.nl/wlg/legis/nofr/oeur/lxwebra.htm ③ 环境许可综合化是指将与环境保护相关的多个许可合并，如荷兰2010年通过对许可制度进行改革将与建设活动相关的所有许可合并为一个环境许可之中。 907 2012 年全国环境资源法学研讨会（年会）论文集 法行为（含公益诉讼）等内容。环境信息是政府进行环境管理及公民保护环境权、参与环境决策的基础，因而，在环境基本法中，环境信息往往成为专门一章，如保加利亚《环境保护法》第二章为“环境信息”、阿尔巴尼亚《环境保护法》第四章为“环境状况信息及管制”、马其顿《环境保护法》第八部分为“信息获取”，立陶宛《环境保护法》第四章为“环境信息系统”、格鲁吉亚《环境保护法》第七章为“环境信息提供”。还有的国家是将环境信息与教育及研究或者教育及宣传等放在一章，如坦桑尼亚和叙利亚。环境信息制度内容包括环境信息的分类、提供、披露、收集、处理、管理等要求，公民和社会团体获取信息的途径及保障措施，政府和企业进行信息公开的义务及路径等。公众参与决策的内容主要规定在环境影响评价制度和许可制度等章节之中。公众投诉、起诉环境违法行为的内容一般在投诉和上诉等章中规定，许多国家明确规定环境公益诉讼制度。 （七）环境保护的财政资金保障 越来越多的国家在环境基本法中规定了环境保护的财政保障、基金机制。埃及、叙利亚、坦桑尼亚、津巴布韦、斯诺文尼亚、马其顿、圭亚那、智利、阿尔巴尼亚、阿塞拜疆、柬埔寨、老挝、马来西亚、尼泊尔、土耳其等国都用专章规定了环保基金。环保基金通常具有公共基金或者信托基金的性质，由政府环境部门或者专门成立的部门管理，基金的来源包括国家预算拨款，财政补贴，国内外机构、非政府组织、企业和个人的捐赠，特定的税收收入，罚款，国际组织的基金，特定的赔偿款等。基金往往用于环境保护研究、教育和培训，环保机构建设，污染治理和修复，自然资源和遗产的保护，环境保护工程、设施建设，环境监测和环保宣传等方面。环境保护基金像一个环境资金池，汇集来自于各方面的环保资源，有利于广泛吸收社会资金，规范基金来源及使用，为环境保护提供资金保障。此外，基金还有宣传作用，对外表明国际组织或者国际社会转移的款项都是进入专门账户，有规范的管理和用途。 （八）法律责任 除了少数国家的环境基本法，如美国、日本、斯里兰卡、中国台湾地区等，没有处罚条款外，其他国家的环境基本法都对法律责任做了不同程度的规定。有的国家将所有的法律责任放在处罚和法律责任一章中。如柬埔寨、老挝、沙特阿拉伯、土耳其、阿尔巴尼亚、阿塞拜疆、丹麦、格鲁吉亚、斯诺文尼亚、马其顿和埃及等；有的将法律责任分为两章或者三章规定，如墨西哥《生态平衡和环境保护法》第六大部分的第四章为“行政处罚”，第六章为“联邦犯罪”。保加利亚《环境保护法》第十章为“强制性行政措施及行政处罚”，第十一章为“民事责任”；有的国家将法律责任分散到各相关章节中规定，如马来西亚、纳米比亚等。法律责任包括行政责任、民事责任和刑事责任，大部分国家在环境基本法中规定的法律责任以行政责任为主，处罚种类包括罚款、没收财产、吊销许可证等，内容具体详细，可单独适用。有关民事责任的内容正在逐步完善，违法者除了在赔偿私人人身和财产损失外，还需要承担环境修复、赔偿环境损害等方面的责任。刑事责任的种类包括罚金和监禁。值得关注的是越来越多的国家将环境刑事责任从环境法中独立出来，纳入刑法典中规定。 （九）纠纷解决机制及其程序 环境纠纷的解决途径有行政途径、司法途径和协商途径。在各国环境基本法中最普遍规定的是行政上诉和司法诉讼程序。行政上诉制度（appeal）与我国诉讼法中规定的上诉制度不同，前者指的是对于行政机关做出的决定不服而向法院起诉或者行政机构的上级机构、或者专门设立的上诉委员会等请求复议，类似于中国的行政复议和行政诉讼。后者指的是对于法院的一审判决不服而提起的二审诉讼。在环境基本法中专门规定上诉制度的有阿富汗、马来西亚、丹麦、芬兰、瑞士、荷兰、南非、纳米比亚、津巴布韦、坦桑尼亚等国家。司法诉讼程序主要民事诉讼和刑事检控。一些国家对于各类纠纷机制集中进行规定，如圭亚那《环境保护法》第九部分“调查、检控、民事程序”，阿塞拜疆《环境保护法》第十三章“违法责任与纠纷解决”。但是大部分国家对此进行分散规定。虽然许多国家建立了环境专门审判机构，如环保法院、环保法庭和环境仲裁庭等，但是在环境基本法中做具体规定的只有南非等少数几个国家。 （十）污染防治 防治污染是环境基本法的主要目的之一，但是其内容的繁简差别很大，采取政策法形态的环境基本法对污染防治只做原则性规定，如美国、日本、斯里兰卡、沙特阿拉伯等，采取框架法形态的环境基本法，对污染防治往往只作一般性规定，虽然也有污染防治的专章，但是没有对不同的污染形态进行分门别类的具体规制，如阿富汗、老挝、马来西亚、尼泊尔、印度等。采用综合法形态的环境基本法往往有专章，甚至多章规定污染防治的内容，而且分别针对水污染、大气污染、噪声污染和固体废弃物污染等进行具体规制，如墨西哥《生态平衡和环境保护法》的第四部分“环境保护” 908 可持续发展·环境保护·防灾减灾 中共有七章，分别为“总则”、“防治空气污染”、“防治水污染”、“防治土壤污染”、“高风险活动”、“有毒物质及废物”、“核能”、“噪声、振动、热能和恶臭污染”。瑞士《环境保护法》第二编“污染控制”一共有六章，分别是“空气污染、噪声、振动及辐射”、“环境危险物质”、“处理机构”、“废物”、“土壤污染”、“税收刺激”。 综合防治污染及管理环境要素是一个国际趋势，许多国家的环境基本法以特定的生态系统或者环境要素为基础进行综合管理，其内容既有污染防治，也有资源开发利用和保护。如法国《环境法典》的第2至第5卷是关于环境保护的具体要求，第2卷是自然环境，涉及水体和大气这两种环境要求的保护；第3卷是特殊自然保护区域，涉及各种具有特殊环境生态价值的区域的保护。在水体立法方面，将水资源保护及管理和水污染防治、陆地水体和海洋水体放在一个系统里，强调对水资源进行流域规划和管理；在大气立法方面，将空气质量管理和大气污染防治相结合，将大气污染与能源政策相结合。在污染防治方面，环境影响评估、许可证管理、环保设施管理、经济刺激手段等措施也趋向综合。 （十一）自然生态保护、开发和利用 环境基本法中自然保护的内容差异也很大，可以分为三种类型： 一是没有自然保护的专门章节，如卡塔尔、马来西亚、蒙古、沙特阿拉伯、斯里兰卡、土耳其、印度、日本、圭亚那、阿尔巴尼亚、芬兰、马其顿、瑞士、立陶宛、南非、纳米比亚、叙利亚、埃及等国。但是不能说这些国家的环境基本法没有自然保护的内容，有些相关规定分散在总则或者其他部分之中。 二是有自然资源保护和管理的专门章节，阿富汗《环境保护法》第五章为“水资源保护和管理的环境考虑”、第六章为“生物多样性和自然资源的保全与管理”，柬埔寨《环境保护与自然管理法》第四章为“自然资源管理”，老挝《环境保护法》第二章为“自然资源的保护、开发和使用”，墨西哥《生态平衡和环境保护法》第二部分为“生物多样性保护”，第三部分为“自然要素的可持续开发”，保加利亚《环境保护法》第三章为“保护和使用环境要素及废物管理”，丹麦《统一环境法》第三部分为“保护土壤及地下水”，第四部分为“保护地表水”，格鲁吉亚《环境保护法》第十二章为“保护自然生态系统”、第十三章为“保护区”，津巴布韦《环境管理法》第十二部分为“保护和改善环境”、第十三部分为“控制侵略性外来物种”，利比亚《环境保护与管理法》第六部分为“环境与自然资源管理的指导方针及标准”，第七部分为“保护生物多样性、自然遗产和臭氧层”。各国自然保护章节标题的差异反映出不同的自然保护的重点，有的以水资源保护为主，有的以生物多样性保护和特殊自然生态区域保护为主，有的涉及自然资源权属和开发的内容，有的只考虑自然保全。 三是有自然资源保护专门章节，甚至体现了自然保护优先的特点。这与一国环境保护传统以及环境问题的具体国情有关。部分的欧洲国家传统上一直尊崇自然生态保护，而且污染问题并不十分突出，进而反映在环境基本法上“自然保护”占有突出地位，污染防治内容单薄，如瑞典《环境法典》融合了原《自然保存法》、《自然资源法》、《水法》、《农业用地管理法》、《植物法》等重要的自然资源立法。在章节编排上，自然资源保护和管理占了很大的篇幅，其中又以水和土地资源管理为重点。相对而言，有关污染防治的规定就显得零散和单薄，没有对大气污染、水污染、噪声污染、固体废弃物污染分别进行规定，只强调一些重点污染防治领域，如有害物质、化学产品和生物制品、 |
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