何卫东 彭 峰:环境立法后评估研究(一)
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可持续发展·环境保护·防灾减灾 ——2012 年全国环境资源法学研讨会（2012.6.22~25·成都）论文集 872 中 国 环 境 资 源 法 学 研 究 会 China Environmental and Resources Law Society, CERLS 环境立法后评估研究 ——兼及《环境保护法》简要评估 何卫东 彭 峰 （上海社会科学院法学研究所 上海 200020） 摘要：在环境立法领域开展国内外普遍运用的立法后评估有助于提高我国环境立法水平。选择适当评估指标构建环境立法后评估指标体系是环境立法后评估的重要内容。采用德尔菲法原理设计的环境立法后评估定量分析模型可简便直观地评估具体环境法律规范的状态。 关键词：环境立法后评估；评估指标；德尔菲法；定量分析模型 公共政策后评估是经济、社会、管理等领域广泛运用的手段，它是实现管理科学化、程序化的重要工具。从20世纪70年代开始，一些发达国家将后评估方法运用到立法领域。美国颁布的“短期性”法律条款在快到期时，可以通过审议延长或变更其适用期限,2001年德国的《立法效果评估手册》是指导立法后评估方面的官方文件,英国1998年制定的《完备规制准则》和其后颁布的《规制改革方案》构成英国较为完善的后评估规则[1],日本在地方试验的基础上，2002年4月通过《行政机构实施评估政策有关的法律》确立了中央行政立法后评估制度[2]。我国近十年来逐步开始探索并推广立法后评估活动。许多地方省市人大常委会先后开展对地方性法规的立法后评估工作。2006年国务院首次对《信访条例》、《艾滋病防治条例》等6项行政法规的开展立法后评估试点工作。我国第一部列入评估计划的法律是科学技术进步法[3]。 我国环境保护立法领域，包括促进循环经济、节能、清洁生产的法律约占这三十年来全国人大常委会立法总量的约十分之一，但是大批量出台的环境保护法律并没根本遏制环境质量恶化趋势，环境问题越来越成为我国经济社会发展的制约性因素。这说明我国环境保护立法的实效并不理想，有必要在环境保护领域开展立法后评估工作。本文所谓“环境立法后评估”是指环境保护类法律规范实施之后，评估主体根据经济社会发展要求，结合立法目的，按照一定的原则、标准和程序，运用科学的评估方法，对法律整体或部分条文的制度设计、实施绩效、存在问题及其影响因素进行跟踪调查和综合评价，并提出评估意见的活动。其遵循的基本准则主要包括客观性原则、科学性原则和实用性原则。立法后评估可以为法律法规的废、改、立提供依据，改进立法技术、完善立法程序，提高立法质量。 一、环境立法后评估指标体系 环境立法后评估研究的重要内容是建立评估指标体系。评估指标是指衡量立法活动和立法成果利弊优劣的标尺或准则，它是评估得以顺利进行的基本工具。立法评估指标体系直接决定着评估工作方向、过程、手段和工作量的大小，也决定了评估结论是否可信、是否科学、是否符合实际。 （一）环境立法后评估指标的考察因素 在选择适当环境立法后评估指标构建评估指标体系时，必须考虑各方面的因素，从而客观全面考察评估对象，消除法律规范中存在的“不一致、不适应、不协调”地方。具体分析,选择环境立法评估指标应当考虑以下因素。 (1)环境立法的专业性要求。在确定评估指标时，首先需要考虑的是环境保护法律规范的专业特殊性。环境立法在性质、地位和任务方面具有自身特点，有关立法规定应当符合协调发展原则、预防原则、环境责任原则和环境民主原则四大环境立法基本原则要求。 （2）区分不同评估对象。环境立法是范围相当广泛的法群，既有污染防治法，又有自然资源保护法，根据不同调整对象又可分为大气、水、土壤、噪声、废弃物、放射性物质、野生动植物、森林、草原等专门的单项立法，在选择评估指标的时候，要根据评估对象的不同特点进行调整。 （3）法律评估具体目的。目的决定手段，立法后评估的不同目的决定需要采用的具体指标。例如，以法规清理为目的的后评估，必然以下位法是否符合上位法、法制是否统一、法律体系内部是否协调作为评估的主要指标。以修订法规为目的进行的后评估则需要将法规的适应性、可操作性和实施效果作为评估的主要内容。 （4）评估工作可行性。立法评估是密切联系实际的法律分析工作。确立评估指标应当充分注 可持续发展·环境保护·防灾减灾 意具体工作要求，考虑是否具备现实的调查评估条件，数据采集的可能性、全面性和客观性，评估工作的人力、物力和时间成本，进行定性或定量分析的难易程度等因素。 （二）环境立法后评估指标 基于立法后评估理论和环境与资源保护法理论，同时结合调查研究，我们认为可以从合规、适当、规范和有效四个方面确定构建立法后评估指标体系。合规是指法律规范不违反、不抵触上位法的规定；适当是指立法规则与经济社会环境和法制水发展平等基本适应，既不明显落后也不明显超前，同时法律规则本身也是合情合理的；规范是指立法技术成熟，没有逻辑、结构和措辞上的缺陷；有效是指立法在专业性、特色性、可操作性等方面规定适当，从而可以有效保障其立法实效。建议考虑从如下评估指标中选择构建环境立法后评估指标体系。 （1）合法性指标。该指标主要考察地方性法规的制定是否超越立法权限、是否符合法定程序、整体或部分条款与上位法是否存在抵触。我国是单一制国家，维护社会主义法制统一与尊严是基本的宪法原则。它要求所有法律、行政法规和地方性法规都不得同宪法相抵触，所有下位法都不得同上位法相抵触。 （2）适应性指标。法律不是一成不变的，应当对相关各种变化做出积极的反应。当社会、经济、法制环境等发生重大变化时，作为上层建筑的法律也要及时调整以获得普遍认同和良好遵守。 （3）合理性指标。“立法内容的合理性主要表现为合规律性和合利益性”[4]。对立法进行合理性评估，是立法后评估中非常重要的一部分。分析立法合理性主要从目的是否正当、措施是否具有较小侵害性、主体是否平等对待和法律规则是否合情理。 （4）实效性指标。法的实效性是社会公众对法规的认同度如何，法规与社会经济发展的关系，各项规定的实施效果是否实现预期的立法目的，经济效益和社会效益的实现程度等。具体可从行政执法有效性、守法有效性、与社会经济发展的相适应性等方面考评。 （5）专业性指标。专业性是基于立法规范所调整领域专业对象的不同而产生的。环境立法的专业性评估，主要从综合性环境保护法和作为被评估立法调整对象的专项环境问题两方面分析，即考察法律规范是否遵守环境保护法的基本原则，以及是否根据所调整专项环境问题的特点做了相关科学规定。按照通常观点，环境法的基本原则大致包括协调发展原则、预防原则、环境民主原则和环境责任原则。 （6）可操作性指标。法的可操作性是影响立法质量的重要标准，主要包括法的各项规定是否切实可行，能否解决行政管理中的具体问题，各项措施是否高效、便民，程序是否简便、易于操作等。 （7）规范性指标。规范性指标是对立法技术进行评估，其核心内容是立法结构技术和立法语言技术，包括体例结构是否规范统一，逻辑结构是否严密，文字表述是否准确。立法技术对立法质量以至对于立法的实施，包括执法和守法具有直接影响。 （8）特色性指标。在地方性法规中，立法还应当体现地方特色。地方环境立法应以地方经济社会发展和法制建设需要为前提，制定出来的规范必须凸显地方性特点。 除以上这些评估指标以外，在立法评估指标中还可以包括诸如成本效益性、社会认同性等指标，但是完成这些评估指标所需条件较高，时间经济成本都比较大，不容易取得有效的评估结果，所以一般评估体系中不建议纳入这些指标。总之，根据具体立法评估目的，可以从以上指标系列中挑选有针对性的评估指标组成环境立法后评估指标体系，实践中依照详略程度不同的评估需要确定不同评估指标构成简化或标准的环境立法后评估指标体系。 二、环境立法定量评估方法 我国开展的立法后评估都是对立法评估对象作分析描述，合逻辑地推断立法质量及其实施效果的好坏，属于定性分析性质。为更加直观有效地进行立法后评估，可在定性分析基础上开展定量分析，即依据统计数据建立数学模型，并计算出评估分析对象的各项指标及其数值，再对指标数值进行分析。比较各种指标数值或将不同时期同一指标进行对照大致可反映立法质量的优劣、实施效果的好坏，从而为立法评估提供有用信息。以下尝试利用德尔菲法原理，使用既定的环境立法评估指标体系及立法后评估理论，建立环境立法定量评估模型。 （一）德尔菲法简介 德尔菲法（Delphi method）是系统分析方法在意见和价值判断领域内的一种有效方法。在选择确定相关领域一定数量专家小组的基础上，由调查人员分别独立地与专家小组成员沟通，对于确定 873 2012 年全国环境资源法学研讨会（年会）论文集 的评价指标体系，征询专家小组成员的判断意见，经过几轮征询后，使专家小组的评价意见趋于集中，最后做出比较符合客观情况的结论。德尔菲法被认为是最有效的判断预测法之一，是分析评估复杂事物的比较理想方法。 采用德尔菲法有两大关键点：一是专家的选择，二是对专家评估数据的统计处理。德尔菲法专家选聘应当从具备与评估对象有关的专业知识、有充足时间完成应答，同时具有责任感的本专业学者和经验丰富的实务专家中挑选，从而保证专家组具有合理的知识结构、适当的人数（一般10~20人，课题越重大复杂则专家组人数则越多）。一般认为15人以上的专家组得出的结果就具有足够可信度。在得到专家组各成员的评估数据以后还需要根据评价目的选择适当的数据处理和表达方案。 （二）环境立法定量分析模型 在确立采取德尔菲法研究思路之后，我们根据环境立法后评估定性分析研究设计了一种简易便利的后评估数学模型，可用于初步评估某项环境法律规范的立法质量与实施效果。该模型由二个二级指标（一般指数、专业指数）和若干三级指标构成，并依不同的权重系数对其加权求和，得出评估数值。各级指标的权重由专家凭其学识和经验做出主观量化判定。具体公式为： PAI=(ΣAiWi)×C+(ΣBiWi）× (1-C) 式中，PAI-- 后评估指数（Post Assessment Index）； Ai - 一般指标下的三级指标； Bi - 专业指标下的三级指标； C - 二级指标权重系数； Wi - 三级指标权重系数； i - 三级指标序号，如A1=合法性，A2 =合理性，B1 =预防为主，B2=协调发展 等等。 为使该公式成为一种简单便利的立法评估工具，我们仅设定两个二级指标，并在其下各设定影响二级指标的三级指数四项，属于一般指标下的三级指标为：合法性、合理性、可操作性和规范性；属于专业指标下的三级指标为预防为主、协调发展、公众参与和环境责任。在实践中可根据评价目的或对象差异调整三级指标系列和各级指标的权重，如对于制定年代长久的法律规范可以考虑在三级指标中增加适应性指标，在地方环境立法可以增加特色性指标。对环境立法的实效进行评估比较困难。因为评估立法成效需要的不止法律专业知识，还非常需要其他社会学、人类学，尤其是环境学领域的知识，需要方法学和专业的训练，而且还需在不同议题和不同时间进行前后对照比较。为了简化评估过程和评估方法，作为一个对环境立法进行初步评估量化模型，我们没有选用定性分析中的实效性作为一般指标下的三级指标。若评估目的考虑更多的是被评对象以上指标中的某方面问题，就可以相应增加其权重系数。这些指标的分值都采取10分满分制，分值越大则评价越高。对于二、三级指数的权重系数，评估单位可以依照不同评估对象的特点和评估要求确定不同的权重系数。 通常一般指数应当比专业指数重要，因为环境立法首先要符合法律规范的一般要求，具备法律规范的基本要素；在三级指数中，合法性是评估对象存在的根本基础，所以它的权重系数应当最大；可操作性是影响环境立法实施效果非常重要的因素，故也可以加大其权重系数。专业指标下的三级指标及其权重系数可以参考定性分析评估结论设置。根据研究分析，建议各评估指标权重系数系列如下：一般指数0.7、专业指数0.3；合法性0.4、合理性0.1、可操作性0.3、规范性0.2，预防为主0.3，协调发展0.3，公众参与0.2，环境责任0.2。由此，后评估指数=一般指数（合法性*0.4+合理性*0.1+可操作性*0.3+规范性*0.2）*0.7+专业指数（预防为主*0.3+协调发展*0.3+公众参与*0.2+环境责任*0.2）*0.3，其数值范围为0-10之间。每一位专家都按照这个公式计算环境立法后评估的数值。由于客观问题的复杂性、环境的不确定性、以及专家能力的限制,允许专家在各轮次评分中进行一定程度的调整(微调)，从而得到各专家的确定数值。然后对所有专家评分数值进行统计处理，获得表达不同含义的专家组基本一致性总体评估结果，将其作为环境立法评价的最终结论。对专家组数据的处理统计一般可采取平均值法、加权平均法、中位数法等方法。根据最终评估数值区分后评估结论分为好、较好、一般、较差和差五个等级。根据调查测算，我们初步设定后评估指数得分8.5分以上为好，7-8.5分为较好，5.5--7分为一般，5.5-4分为较差，4分以下为差。较好以上的结 874 可持续发展·环境保护·防灾减灾 论意味评估对象质量较高、实施效果较好，而较差评价结论的法律意味着可能需要及时修订修改，甚至被废止。 三、我国《环境保护法》的简要评估 为了初步了解1989年《环境保护法》在当前环境保护工作中的大致情形，我们按照上面的评估方法，向北京、上海、江苏、浙江和湖北等地的十五位环境法学者发放了调查评分表。为了简化评估过程，仅以适应性、合理性、实效性和规范性四项一般评估指标作为评分统计对象，没有引入专业指标。评分范围从0到10，评价结论逐渐升高。 表1 十五份调查评分统计表 评估指标 编号 适应性 合理性 实效性 规范性 1 6 4 2 6 2 2 2 2 3 3 5 6 6 6 4 4 6 4 6 5 5 5 5 5 6 5 5 5 5 7 0 0 2 1 8 5 8 7 8 9 4 5 4 6 10 0 3 2 8 11 4 5 5 6 1 |
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