哈丽努.哈力木拉提:我国风能开发利用法律制度研究(三)
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别电价就可以省去投资商的项目报批环节，也减少了与电网公司签署购电合同的谈判时间和不必要的纠纷，从而降低风电上网的交易成。也因此我国现在主要是使用风电特许招标制度，以便更好的发展风电。 （二）国外风电价格的保护性政策值得借鉴 全球有许多国家都对风电的上网电价实行了一定的保护政策。比如：丹麦规定了风电的最低价格制度；美国规定电力公司必须按照相关规定购买可再生能源生产的电力；德国在2000年通过的《可再生能源法》中就对风电收购价格有科学合理的详细规定：企业必须无条件的以政府制定的保护价收购风电等等。由此可见，公共电网运营商有义务优先收购风电产品，并向电风电供应者提供补偿价款，以保证风能发电运营者在适当有效的管理条件下可以获取一定的经济效益。政府规定风电受过的最低价格，并且每两年做一次审议保证价格准确反映市场和成本的变化趋势，不同地区不同时期风力发电实行不用的价格措施。② 由于风电电价远远高于常规能源合理的电价政策，平衡风电价格与传统电价对指引风电的快速发展具有及其重要的意义。西班牙、丹麦、德国都实施了适合本国国情的积极有效的电价政策，既使得风电企业得到合理收益，又保证了电网企业的利益。为保障风电入网、实现风电与电网的协调发展奠定了良好的基础。例如：西班牙的电价政策财通“双轨制”，即使用固定电价和溢价机制相结合的方式发电。企业可以在两种方式中任选一种作为确定电价的方式，但只能在上一年的年底选择一次电价机制，并持续使用一年。固定电价方式：风电电价水平固定为电力平均参考销售电价的90%， ① 中国风力发电网：http://www.fenglifadian.com/zhengce/512169872.html，最后访问日期2012年3月21日 ② 杨惜春：《我国风能资源开发利用与保护立法问题及完善》，载《可再生能源》2008年2月第1期。 866 可持续发展·环境保护·防灾减灾 电网企业必须按照这样的价格水平收购风电，超过电网平均上网价格部分由国家补贴。溢价方式①：风电企业需按照电力市场竞争规则与其他电力一样竞价上网，但政府会额外的为上网风电提供溢价，即政府补贴电价。因此电价水平为“溢价（政府补贴电价）+电力市场竞价”，风电溢价为平均参考销售电价的50%。平均参考销售电价则由西班牙政府每年根据电力市场对电力用户的销售电价情况的不同而确定。在前一年年底公布并维持一年不变。由于支付风电费用和其他电力的上网电价相同，那么电网企业久不会因为风电的大规模上网而承担额外的购电成本。西班牙这种风电电价形成机制的推广，既保证了风电企业能够获得合理收益，又减少了电网企业因收购风电带来的经济压力，是一种非常不错的方法。 为了在世界范围推广风机，丹麦政府的“丹麦国际开发署”。为使用丹麦风机的项目提供最为直接的资助和项目开发贷款。另一方面，丹麦采用了世界上最早且最成功的“固定电价”的机制，这种稳定的机制也同时确保了丹麦本土风机制造市场的持续需求。早在1979年丹麦环境部便强制要求风力发电，并要求所有风场经过商讨后的接入费用部分由电网给付。自1992年开始，电网被要求以85％的净电价购买风力发电电量，且不含生产税和配电成本。在过去的20多年中，丹麦的风力发电市场一直可以从丹麦政府获得稳定的资金资助。例如：上个世纪90年代，丹麦就为了鼓励大容量风机替代小容量风机或选址较差的风机，执行这些项目的电厂就可以获得20－40％替代费用资助。丹麦采用了负电价机制。2009年11月30日北欧电力交易中心正式推出负电价政策，也就是说发电企业在电力过剩时继续发电则要向电网公司付费。负电价是以价格手段实现电力供需平衡的一项重要举措，意味着风力发电企业如果在电量的供大于求时继续发电，就要向电网公司缴纳的费用。引进负电价政策后，包括风力发电的企业的所有发电商都会对市场供需及时的做出反应的，自主调节发电量，从而大大降低了电力的系统的平衡成本。 固定电价制也是国际上应用比较广泛，也相对比较成熟的风电促进机制。截止到2007年底，世界上建立可再生能源强制上网体系的国家已经有40个之多，包括27个发达国家和13个发展中国家。以德国、丹麦、法国、西班牙等欧洲国家为主。②尤以德国最为突出，正是由于固定电价制度的实施。促使了德国的风电取得了迅猛的发展，现在位居世界第一。固定电价制度的主要优点包括以下几点：第一、实行风电的强制上网可以有效地解决风电的销售问题，法律规定了电力供应商有义务优先购买风电；第二、相关政府部门根据风电技术类型以及总的发电数量制定固定价格，使电价具有一定的吸引力。从而鼓励各社会主体投资风电，并根据产业的发展状况实时调整价格，以降低风电的成本，提高其市场竞争力；第三、固定的电价给予投资者以明确的收益预期，降低了投资的风险也利于风电企业根据预期收益来融资；第四、分类的固定电价减免了项目的审批环节，缩短了电网企业、风电企业的谈判时间，也减少了不必要的纠纷，降低了风电的交易成本。 德国的风电立法始于1991年制定的《电力入网法》，该法规定中明确指出风电的上网价格为电力销售价格的90%，由此也就在法律上确立了固定的电价制。由于有了明确的法律保障，德国的风电实现了跨越式发展，装机容量由1990年的6万千瓦发展到了2011年底的200万千瓦。 《可再生能源优先法》是德国政府于2000年制定的关于固定电价的规定，并在2004年对此法案进行了修订，对固定电价制度做出了进一步的规定。固定电价体现出了不同发电技术之间的差别，也体现出同类技术发电厂的资源条件好坏的差别；同时明确了风电固定电价降低的时间表，用以促进技术进步、逐步降低风电成本；取消了对可再生能源上网最高电量为电网全部电量5%的上限与之相配套，建立了费用分摊制度。 德国政府的这一固定电价制度对我国电价制度改革有重要借鉴意义，如何将实践中成熟的经验上升到法律；如何完善固定电价制度的配套制度设计；以及如何对不同的发电技术和不同的电源条件细化并规定不同的价格都是需要我们认真思考的问题。但是目前我国的风电配额制度还未建立，因此我国的电价制度始终摇摆于分类电价和招标电价中，因此只有先完善了风电配额制，才有可能有一个比较切合实际的电价制度，因此在目前的情况下，笔者认为不应该急用确定电价制度，应在原有的基础上完善风电配额制，然后再由市场机制通过竞争来确定上网电价，这不仅有利于调动风电企业的积极性，也有利于对不同的地区实施不同的电价，以达到资源的最优化使用。 （三）完善风电上网电价制度及费用补偿制度 费用补偿制度主要是指对于风电上网电价，高于常规能源发电平均上网电价所生的差额，由在全国范围内对销售电量征收可再生能源电价附加来补偿。其资金来源还包括即将设立的可再生能源 ① 石璟丽：《西班牙风电因何成全球翘楚》，载《中国投资》2008年第5期。 ② 付珊珊：《我国可再生能源发电配额和强制上网的互补发展模式研究》，浙江工业大学硕士论文，2008年。 867 2012 年全国环境资源法学研讨会（年会）论文集 发展基金的一部分，补偿对象还包括电网企业为收购可再生能源电量而支付的合理的接网费用及其他合理的相关费用。在现阶段风电成本较高，还难的以与煤炭等常规能源发电相竞争，因此要促进风电的发展就要给予风电以价格上的扶持；并且风能作为一种新型的清洁能源，其价值可以包含两部分：一是基本部分，即风能发电产生的能量在目前的能源市场条件下所具有的与常规能源所发电能相同的值，这部分价值体现为实际能源交易的成本，由实际的能源消费者所负担；二是因风能的生态效益而产生的价值。这部分价值反映了风能发电对环境的正外部性，难以通过现有的市场机制来体现，而其受益群体往往并不局限于部分的地区，甚至是全的国和全球性的。要补偿风电的正外部性，克服市场失灵，践行公平原则，就要采用费用补偿制度这样全新的机制。①从根本上讲，费用补偿制度属于生态补偿范畴。费用补偿制的核心是贯彻公民义务与国家责任相结合的原则和受益者补偿原则，让不同地区的受益者相对公平地承担发展风力发电的额外成本。目前费用补偿制度的资金来源主要来自全国范围对销售电量征收的可再生能源电价附加。发改委制定的《可再生能源发电价和费用分摊管理试行办法》就针对电价附加的征收范围、征收标准、征收方式等做出了详细的规定。由其制定的《可再生能源电价附加收入调配暂行办法》解决了电价附加在各级电网公司间的分配平衡问题。 推动风电发展关键是如何化解风电发展的高成本问题。也是激励各方投资风电、激励电网企业接收风电、协调相关利益方的制度安排。风电的价值可以分两部分：一部分是基本部分。与常规能源所发电能相同的价值由实际的能源消费者承担；另一部分主要是因风能的生态效益而产生的价值。这种价值难以通过现有的市场机制来体现，而其受益群体往往并不局限于部分地区。费用补偿制度补偿的重点就是风电的生态值部分。我国现有的费用分摊制度不足以完成这样的使命，还存在资金来源单一、补资金结算周期过长、全网均摊有违公平等问题。 完善费用补偿制度应从扩展和稳定用于费用补偿的资金来源入手。目前新修订的《可再生能源法》扩展了费用补偿的资金来源，补偿资金已不再限于向电力用户征收的电力附加，还包括一部分的财专项资金。但长远来说，风电产业的快速发展将需要大量的补偿资金，现有的费用补偿资金是远远不够的。对造成环境污染的化石能源消费征税并将其税收全部或部分入可再生能源发展基金，用于支持风电等可再生能源发展这项政策。一方面表明了政府鼓励发展可再生能源的政策导向；另一方面可以增加对可再生能源发展的资金支持度。英国的《非化石燃料公约》、丹麦的《可再生能源立法》等都对此做出了明确规定，值得我国借鉴。 同时完善费用补偿制度也需要相应的完善专项发展基金制度，制定出详细的发现基金的实施细则，明确风电的费用部长具体造作程序。用可再生能源发展基金补偿风电电价高于常规能源电价的部分，可以克服配额交易周期过长，给企业带来资金压力的问题。并可以稳定补偿资金的来源。还有需要尽快的晚上电价附加的征收采取全网分摊的方式，由所有的电力消费者共同承担，不用地区、不同能源都平均分配电价附加，以避免出现新的不公平。于此同时还是要继续实行“污染者付费原则”和公平原则，给生产者和消费者以明确的交代，引导社会资源合理的配置，并向利用可再生能源逐渐过渡。 结语 能源是全球各国经济和社会发展的重要的物资保障，但同时能源消耗又对环境产生巨大影响。风能作为目前发展最成熟的一种清洁能源，在我国的能源使用战略中起到了重要的作用。但是本文所述的几种风能开发利用中的制度的不完善和缺失却大大阻碍了风能的开发利用和持续发展。因此完善风能开发利用的相关法律制度，制定具体的实施细则是可再生能源电力，尤其是风力发电积极、稳步发展的首要保证。我国是风电大国，但不是风电强国，因此只有在制度上加强了，在技术上先进了，我们才能在风电发展的道路上越走越远，越走越好。 未来五年中国风电产业将继续保持“十一五”期间的快速发展的进度，但与“十一五”期间仅仅关注总量目标不同“十二五”期间风电的“质”、“量”并重，将成为风电发展的主流。在这样的发展思想的指导下，相信我国的风能资源的开发利用会更加合理。风电产业也将健康发展。而相关的法律制度也会不断的完善和细化。同时与之相关的环境、气候资源的保护都将有一个突破性的改善和发展。 作者简介：哈丽努.哈力木拉提（1985—），女，新疆塔城人，四川大学法学院环境与资源保护法硕士研究生。 ① 任东明等：《可再生能源政策法规知识读本》，化学工业出版社2009年版，第73页。 868 |
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