董鲁杰 苏 倪:对修改完善《环境保护法》的思考(二)
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的环境保护行政主管部门应定期发布环境状况公报。第四十一条第一款规定了对受害者的救济：造成环境污染危害的不仅有责任排除危害，还要赔偿直接受到损害的单位或者个人损失。第四十二条规定：因环境污染损害赔偿而提起诉讼的时效期间为三年。第四十三条规定：对于造成重大环境污染事故，导致公司财产重大损失或者人身伤亡的严重后果的，依法追究直接责任人员的刑事责任。这些规定不具有实体权利的性质，受害者也无从通过直接援引上述规定来请求具体的司法救济。总的来说，《环境保护法》中虽然对环境权方面有所涉及，但是这些规定都是零散而不完整的，过于笼统，只是一种宣言性的规定而不具有任何实体权利的性质。我国《环境保护法》对于环境权规定的不完善，对公民环境权利的实施非常不利。 三、对修改完善《环境保护法》的建议 （一）以科学发展观作为立法指导思想，提高立法层次 将科学发展观写入宪法，并将科学发展观作为宪法的基本原则加以确定。科学发展观是可持续的发展观，是生态文明的发展观，是以保护自然资源和生态环境为基础的发展观，将科学发展观写入宪法，对于《环境保护法》的完善，具有统领全局的作用，也可以给予经济社会可持续发展以强有力的法律支持。把科学发展观作为《环境保护法》的立法指导思想，体现当今时代市场经济与可持续发展的理念，引入生态伦理思想，注意对整体生态环境的保护，积极推进经济结构调整和经济增长方式的根本性转变，切实改变先污染后治理、边污染边治理的状况，保证人与自然和谐发展。 虽然《环境保护法》被认为是环境保护领域的基本法，但是它无论在内容上还是功能上，都更偏重于污染防治。应修改和完善《环境保护法》，使它成为具有环境资源保护基本法功能的法律。由于全国人大在立法权上的特殊地位，《环境保护法》的制定应由全国人大完成，使其成为能统领环境资源保护工作的，法律阶位仅次于《宪法》的真正意义上的环境保护基本法。一方面更能充分体现环境保护是我国的一项基本国策；另一方面，可以从法律效力上统领各单项环境与资源保护法，统领环境污染防治与自然资源保护立法。这样一来，还能形成一套在宪法规定之下的环境保护基本法、单行法律、法规、规章及其他规范性文件的科学的环境保护法律体系，使得我国环境保护法律体系更加具有科学性和系统性的特点。 （二）对具体环境法律制度的完善 1. 环境影响评价制度的完善 第一，应当适当地把执行环境影响评价的时间提前。环境影响评价应当在开发建设项目立项前进行，对无法通过环境影响评价的项目应不予以批准，这样不施行可能产生污染的项目，做到了真正从源头避免环境污染的产生。第二，应当扩大环境影响评价的适用范围，将其适用范围扩展到生态保护和建设领域，还应当把评价人为的活动放在首位，看人为的活动将会对环境和可持续发展产生的影响。第三，还应当建立起环境影响评价的制约机制，来监督环境影响评价工作。这一机制的建立，需要公众的参与，对于对环境影响较大的、较为受关注的项目，应该征得公众的同意，对于合理的意见，还应当予以采纳。还应当把政府审批监督与管理和专家的审查相结合，把政府环境保护行政主管部门和专门性环境影响评价审查委员会相结合起来。第四，环境影响评价监督管理的手段应当多元化，不仅要注重采取行政手段，还要采取经济、法律、科学技术等手段来加强监督管理。 2. 三同时制度的完善 首先，为了推动三同时制度的贯彻执行，应采取三同时执行保证制度，即按照建设项目污染治理工程的需要，从总投资的一定比例的资金中划出一部分作为严格执行三同时的保证金并与建设单位签订协议，以确保保证金不被挪作他用。对完成三同时的，经环保部门验收合格后，保证金连带利息全部退还各建设单位，当建设单位未执行三同时或未达到要求的，其保证金的全部或一部分抵为罚款或转为专项治理基金。[7]其次，要拓展三同时的范围，三同时制度不仅适用于新建、改建和扩建的企业，对于一切开发建设的项目，也都应该严格执行该制度。再次，应当以合同的方式来明确各方的权利和义务，并对违反规定应当承担的责任予以规定。 3. 排污收费制度的完善 首先，扩大排污收费的对象，不仅企业单位和事业单位排污要收费，对于例如党政机关、个体工商户和居民家庭的排污也要明文规定收受排污费，以体现公平公正的原则。其次，改超标排污收费为排污收费，并统一收费标准。依据以《环境保护法》为基础，同时参照《大气污染防治法》第 828 可持续发展·环境保护·防灾减灾 十四条、《海洋环境保护法》第十一条、《水污染防治法》第二十五条、《固体废物污染防治法》第五十六条和《环境噪声污染防治法》第十六条。排污即收费，无论排污超标与否，一律收取排污费，而且征收的费用不得挪作他用，必须用于污染的防治。就环境而言，即使排污行为合法，也不能保证不造成环境的污染、破坏和损害。超标排污加重收费且予以处罚，就是要提高收费标准，加大收费力度。目前的环境污染所收取的费用远低于污染行为给环境造成的损失，所以要使排污费的标准高于治理污染的费用和运行排污设施的费用，这样一来，就能有效防止企业为了节约成本而关闭排污运行措施或者采取先污染后治理的方式，宁可缴纳低标准的超标排污费，也不愿把费用花在预防和治理环境污染上，同时也调动了企业预防、治理污染的积极性。再次，要扩大征收范围，增加收费的项目。还应当增加对于二氧化硫、工业废气、生活垃圾和生活污水等的收费制度。 4. 限期治理制度的完善 首先，扩大限期治理的对象，不能仅局限于严重污染环境和在特别保护区域内的超标排污，而是只要造成了污染，无论在不在保护区域内，都应该进行治理。而且不仅企、事业单位造成了污染要治理，其它党政机关、个体工商户和居民家庭等如果造成了污染也要要求其限期治理，还要提高收费标准，使其真实反映出自然资源的稀缺程度和实际价值。在排污收费上，将现有的超标准排污收费制度改为排污即应收费、超标排污加重收费并予以处罚的制度。因为合法的排污行为并不能保证不造成污染损害和环境破坏。其次，改变现行的限期治理决定权不合理的弊端，限期治理的决定权改由环保部门行使。一方面可按企业生产规模的大小行使，大中型企业的限期治理由省级、市级环保部门行使，小型企业的限期治理归县级环保部门决定。另一方面还可以按照污染物的种类和污染程度来行使，造成严重污染且危害大的企业的限期治理可以由县级以上环保部门决定，其余危害小的企业的限期治理则归县环保部门决定。 （三）对公民环境权的完善 第一，应当将环境权写入《宪法》，使之在国家尊重和保障人权的规定中占有一席之地，还应当在《环境保护法》中确认公民是环境权的享有者，公民有环境决策参与权，有权参与国家环境管理机关的环境方面的活动，每个公民都有参加环境决策的机会。第二，还应当确认环境知情权。环境知情权有助于及早采取防范措施，使公众免受环境污染的侵害。这有效控制和减轻了环境污染事故造成的损失。公开并及时发布有关环境的真实情况，如国家各地区大气和水环境质量的状况，让群众了解和掌握如环境状况公报、空气质量日报等环境公共信息和某个污染企业的排污数据等这样的环境个别信息，以便于广大群众和社会舆论的监督，让群众了解政府在环境保护方面采取的措施，让群众了解政府对环境保护作出的努力，同时也为公民监督政府的环境保护行为提供了依据。第三，是环境监督权，立法机关进行环境立法时还应举行听证会，广泛听取群众意见，公民可以对政府和环境管理机关的环境行为进行监督，也可以对排污者的排污行为进行监督，还可以参与国家环境管理的决策、参与公共环保服务、参与环保宣传教育，同时也可以使政府的环境决策更具有科学性。第四，确立公民的环境请求权和公益诉讼权，对于对环境产生不良影响的项目，公民有权请求权力机关取消或者停止，还有权向法院提起环境损害赔偿的诉讼等等，同时建立起环境公益诉讼制度，扩大诉讼主体的范围，凡从事环保的社会团体、非政府组织都可以成为环境损害赔偿中的主体。[8] 参考文献： [1]王树义.可持续发展与中国环境法制[M].北京：科学出版社，2005：63. [2]王开宇.《中华人民共和国环境保护法》修改刍议[D].吉林:吉林大学，2006：3-8. [3]蔡守秋.环境资源法学[M].北京：人民法院出版社，2003：178. [4]幸红.环境与资源保护法学[M].广州：暨南大学出版社，2009：54. [5]李爱年，李慧玲.环境与资源保护法学[M].杭州：浙江大学出版社，2008：94. [6]范晓峰.我国环境法基本制度的发展与完善[J].河北师范大学学报(哲学社会科学版)，2007，30(4)：64. [7]颜运秋.环境资源法学[M].长沙：中南大学出版社，2009：101. [8]陈琳.科学发展观视野下我国《环境保护法》之完善[D].江苏:江苏大学，2010：34-43. Abstract: China's first formal "Environmental Protection Law" enacted so far, more than 20 years. Despite the tremendous achievements China pollution is serious shortage of resources, ecological imbalance and has not been fundamentally improved, these issues increasingly become a bottleneck restricting the social development. The existing Environmental Protection Act, there are many problems need to be further revised and improved, this paper put forward a number of the recommendations to revise and improve. Key words: Environmental protection; Legislation; Improve 829 |
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