陈真帅:从可持续发展原则看我国环境法的修改方向(一)
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可持续发展·环境保护·防灾减灾 ——2012 年全国环境资源法学研讨会（2012.6.22~25·成都）论文集 812 中 国 环 境 资 源 法 学 研 究 会 China Environmental and Resources Law Society, CERLS 从可持续发展原则看我国环境法的修改方向 陈真帅（福州大学法学院，福州 350000） 摘要：随着我国经济的飞速发展，环境污染和环境破坏事件屡屡发生，实施可持续发展战略对我国的环境保护工作具有重要作用，如何在环境法中更好的实施可持续发展原则，使得这一原则更好的实现，本文主要从环境法和可持续发展的关系、国外环境环境法的启示、立法目的、制度、执行等方面提出一些个人看法。 关键字：可持续发展；环境法；法律地位 一、可持续发展和环境法 （一）可持续发展的基本理念 可持续发展的概念，最先是在1972年在斯德哥尔摩举行的联合国人类环境研讨会上正式讨论。1987年世界环境与发展委员会在《我们的共同未来》报告中第一次阐述了可持续发展的概念，得到了国际社会的广泛共识。作者是挪威首相布伦特兰夫人。2002年在约翰内斯堡召开的可持续发展世界首脑会议上通过了《约翰内斯堡宣言》等文件。该宣言是人类在新世纪高层对话和协商可持续发展原则的宣言。从斯德哥尔摩到南非的约翰内斯堡，可持续发展诞生了三大宣言-《人类宣言》。《里约热内卢发展宣言》，《约翰内斯堡可持续发展宣言》。三个宣言不约而同的提出，不管是发达国家还是发展中国家，可持续发展是他们共同的发展战略，是人类今后得以继续生存和发展的唯一途径。 可持续发展是人类自身对于工业文明进程进行反思的结果，是人类为了克服一系列环境、经济和社会问题，特别是全球性的环境污染问题和广泛的生态破坏问题作出的理性选择。在《我们的共同未来》中对可持续发展的定义为：“既满足当代人的需要，又不对后代人满足其自身需要的能力构成危害的发展。”可持续发展注重社会、经济、文化、资源、环境、生活等各方面协调发展，要求这些方面指标组成的问题的变化符合可持续发展的态势，其基本内涵主要包括：①突出发展的主体，发展是集社会、科技、文化、环境等各种要素基于一身的现象，是人类共同和普遍的权力，是发达国家和发展中国家共同享有的平等的权力。②发展的可持续性，人类经济社会的发展和进步必须在环境和资源承载力范围内进行。 （二）可持续发展和环境法的关系 可持续发展源于环境保护，并且环境保护是可持续发展的重要手段。两者之间呈现一种你中有我，我中有你的动态关系。 一方面保护环境是可持续发展所固有的内涵，无论可持续发展的理论如何变化，它的基本内涵还是环境；而在所有法律中，环境法是和可持续发展最为密切，关系最为重要的法律部门，它最能反映和体现可持续发展理念的实质和核心内容。可持续发展为环境法学的发展提供了重要的指导思想。另一方面，环境法的发展促进了可持续发展理论的创新。环境法通过规范人类的各种行为，使得对环境的索取朝着有利于环保的方向迈进，有利于当代人和后代人之间利益的协调，使其朝着全人类利益的方向改进。环境法还可以促使可持续发展理念深入人心，通过纠正自己错误的发展观、价值观，逐步改变自己的行为。可持续发展促进环境法的发展，使得法律生态化成为可能；同时环境法对于可持续发展的深化也起到了重要作用，为可持续发展提供法律保障。总之，环境法是实现可持续发展的必由之路，反过来，环境法必须以可持续发展为其基本理念。 二、外国环境法中的可持续发展原则及其对我国环境法制的启示 （一）外国环境法中的可持续发展原则 日本现行的《环境基本法》，一个基本理念就是“建设对环境负荷小，可持续发展的社会”也即，为了保护好环境，建设可持续发展的社会，应该把社会经济活动控制在环境负荷小的环境承载力范围内，寻求对环境负荷小、健康的经济发展模式，环境保护唏嘘要坚持防患于未然。它的颁布发展和完善了环境法的基本理念，把可持续发展作为一项法律的基本原则，提出了整体的环境保护的思想。1此外，1997年日本还制定了《环境影响评价法》，2000年还制定了《循环性社会促进法》，这些法律、法规，加速日本由原来的资源浪费型社会向循环性社会发展。 可持续发展·环境保护·防灾减灾 美国在1969年出台的《国家环境政策法》，是一部综合性的环境保护基本法。它首先确立了环境保护的理念，由原来的以治理为主，转变为预防为主。它使得美国环境法律向这改善环境的方向发展，并且首次提出了环境影响评价制度。此部法律的颁布，有力的促进了美国环境保护的进程，确立了可持续发展的理念。 在俄罗斯的《联邦环境保护法》中明确规定了可持续发展的原则。它在第一章的第三条指出:俄罗斯联邦国家权力机关，俄罗斯各主体国家权力机关，地方自治机关、法人和自然人的对环境产生影响的经济活动和其它活动，必须遵守如下基本原则：遵守每个人都享有良好环境的权力，保障人的生命活动的良好条件、为保证可持续发展和良好的环境，将人、社会和国家的生态利益、经济利益和社会利益科学合理的结合起来，保护、发展和合理利用自然资源，是确保良好环境和生态安全的必要条件等。 （二）对我国环境法制的启示 1.经济建设和环境保护协调发展 在外国环境法发展的过程中，一开始都是以经济建设为中心的，环境保护工作被放在了次要的位置上。在这一时期外国也没有进行大规模的立法活动来保护环境，只是颁布了一些单行法律法规。这些单行法律、法规都比较零散，自然资源保护和环境污染防治之间缺乏有机联系。此时期，人类在环境保护方面，大多采用“头痛医头、脚痛医脚”的方针，把各种环境污染事件当做孤立事件来对待，而没有把各种污染事件和自然资源保护联系起来，对于环境保护和经济发展之间存在错误认识。此时，经济虽然获得了飞速发展，但是也付出了惨重的代价—环境污染不断加剧，生态破坏越来越严重。很多无辜的百姓遭受环境污染的严重折磨，有些人甚至丧失了自己的生命。 中国是世界上最大的发展中国家，经济建设一直被放在首要位置。以经济建设为中心，使得环境保护工作只能长期处于配角地位，再加上我国人口多，资源严重不足，经营方式粗放，技术和管理水平相对落后，生态环境、自然资源和经济社会发展矛盾十分突出。从长远来看，现在已经破坏的环境，还需要人类自己来治理，这样才能维持人类的持续生存和发展。对自然索取的越多，对自然破坏的越多，人类自身付出的代价也会越多。历史上几大公害事件就是明证。而且环境问题具有潜伏性，需要很长时间才能消除，已经遭受环境污染毒害的人和他们的下一代会持续生活在这些公害的恐惧之中。因此，我们需要把经济建设和环境保护结合起来，在发展经济的同时，不能忘了环境保护。转变我们传统的发展模式和思维，努力实现经济的持续发展，社会的全面进步，资源的永续利用、环境的不断改善。 2.世纪环境保护发展的新方向—循环经济 循环经济即物质闭环流动性经济，是指在人、自然资源和科学技术的大系统内，在资源投入、企业生产、产品消费及其废弃的全过程中，把传统的依赖资源消耗的线性增长的经济，转变为依靠生态型资源循环来发展的经济。它要求遵循生态学规律，合理利用自然资源和环境容量，在物质不断循环利用的基础上发展经济，使经济系统和谐地纳入到自然生态资源的物质循环过程中，实现经济活动的生态化。2环境的污染和破坏，已成为威胁人类生存和发展的重大问题。我国是世界上最大的发展中国家，自然资源严重缺乏，所以更应该大力发展循环型经济，建立符合新时代的发展生产方式。抛弃过去那种“以经济发展为中心”的传统发展模式，建立起“以可持续发展为中心”'的发展模式。循环型经济一方面可以充分提高资源和能源的利用效率，最大限度地减少废物排放，保护生态环境。其次，循环经济还可以实现社会、经济和环境的双赢。最后，循环经济还可以把生产和消费纳入到可持续发展框架中来。改善传统的生产和消费模式、粗放型的经济增长模式，控制环境污染和提高经济质量，使的经济发展保持在环境承载力之内。 3.环境问题可以解决 人类在享受着工业革命带给的丰富物质生活的同时，也遭受着工业革命带给的负面影响—环境污染和生态破坏。例如，1950年代中期-1970年代前半期的日本，当时处于战后的经济高速增长期，政府大力发展高污染、高能耗产业，这些生产活动对资源、能源产生了重要的消耗，而且出现了典型的七种公害：大气污染，水质污染，噪音污染、强烈震动、刺激性气味、土壤污染以及地面下陷。3但是在日本政府采取的一系列有效措施控制下，日本的环境污染得到了基本解决。从日本的治理经验可以得出，环境问题是可以通过有效的措施来进行解决的。环境问题并不像悲观主义所想的那样—地球的发展已经到了极限，必须停止经济发展，人类才能生存下去。也不像乐观主义者那样所想的—地球远远没有达到他的极限，没有必要采取任何措施来治理环境污染和生态破坏，环境本身可以自己解决。环境问题的正确解决，需要政府和人们采取正确措施。 813 2012 年全国环境资源法学研讨会（年会）论文集 三、我国环境法修改方向—可持续发展 （一）我国环境法存在的缺陷简单分析 1.环境法中可持续发展原则的缺失 1989年的《环境保护法》，并没有将可持续发展的战略作为其立法目的。而且在环境法和一系列有关污染治理和自然资源保护的单行法律、法规中也没有将可持续发展原则作为环境与资源保护法的指导思想。现行法律中除了1998年修订的《土地管理法》首次在法律中将“促进社会经济的可持续发展”明确规定为立法目的外，其他法律均无关于可持续发展的规定。例如，作为国家根本大法的《宪法》中，没有任何关于可持续发展的规定；作为环境保护的基本法《环境保护法》也没有任何关于可持续发展的规定。 2.环境法律基本制度的不完善 在《环境保护法》实施后30多年时间里，国务院已经颁布了30余部环境保护的专门性行政法规，并且其他相关法律法规也已经有过多次修改。但是所有的这些环境法律法规都缺乏具体规定，使得它们只是停留在书面政策阶段，而在实践中难以适应生态环境保护工作的需要。 另外，环境保护在自然资源领域缺乏制度保障。环境保护机制不健全，如听证制度的完善建立；新的机制需要引进，如环境生态补偿制度，主要表现在水资源保护的补偿和矿产资源利用方面的补偿，以此来推动生态环境保护工作；公益诉讼制度的不断完善，最大限度的发挥民主原则的积极作用。 3.环境法立法目的和指导思想侧重发展经济、，忽视对环境的保护 《环境保护法》第一条：“为了保护和改善生活环境与生态环境，防治污染和其它公害，保障人体健康促进社会主义现代化发展，制定本法”,从上述表述中，明显暴露出了单纯追求经济发展的价值弊端，阻碍了社会的健康发展和可持续发展要求相违背，其立法目的和指导思想已经不适应可持续发展战略的要求。为此，有必要修改我国现行环境基本法，确立可持续发展原则作为指导思想并增加有关可持续发展的内容，以适应保护环境与资源的需要，与当今环境法的发展潮流相符合。 4.法律地位尴尬 作为基本法，《民法》、《刑法》、《行政法》等法律都是全国人民代表大会制定的。而作为环境保护领域的基本法律—《环境保护法》，只是由全国人大常委会制定的，它并不属于我国法律体系中的基本法，而只是一个普普通通的部门法，不具有基本法所具有的地位。这样既无法实现与其他部门法的衔接，也无法从法律体系上统领环境基本法。 5.重环境污染治理，轻自然资源保护 首先从基本制度上来说，我国环境保护基本法中，没有具体关于自然资源保护的基本原则。只是在现行的《环境保护法》稍微体现了该选择，并没有具体规定：“产生环境污染进而其他公害的单位，必须把环境保护纳入工作，建立环境保护责任制；采取有效措施防治在生产建设或者其他活动中产生的废气、废水、废渣、粉尘、恶臭气体、放射性物质以及噪声振动、电磁波辐射等对环境的污染和危害。”4而且，该原则也只限于环境污染领域。其次，从基本制度上来说，自然资源保护缺乏基本制度的保障，资源更新补偿机制尚也处于酝酿之中。生态补偿机制，只是在《森林法》中有所规定，而对于保护环境的基本法—《环境保护法》却没有任何体现，这对于自然资源保护显然是不够的。 （一）在可持续发展的原则基础上对我国环境法进行修改 1.将可持续发展原则作为我国环境保护的指导思想 随着环境危机的不断加深，可持续发展战略的实施，促使一批新生法律不断完善，逐步发展成为自拥法理基础和调整对象，结构严谨，规模相当的独立法律部门，并形成了以宪法关于保护和改善环境的规定为基础，以综合性环境基本法为核心，以单项环境立法为主干，以国际条约为补充的完备体系。5作为保护环境的核心法律—《宪法》，虽然以国家根本大法的形式规定了国家具有保护环境、防治环境污染、公害和保护自然资源保护的原则，却没有将可持续发展原则作为我国环境保护的指导思想。因此，有必要对我国现行的根本法《宪法》内容加以修改和补充，将可持续发展原则写入其中，确立可持续发展原则的宪法地位。同时对其他和可持续发展理念不一致的环境法律规范进行修改和完善，将可持续发展的理念贯彻到当前《环境保护法》修改中去。 2.改革现行有关环境保护的基本制度 在当前可持续发展战略的实施下，《环境保护法》很多制度已经不能够满足时代的需要，要么内容过于狭窄、要么没有实际规定、要么和现实发生了脱节，难以执行。因此，要对现行的环境保 814 可持续发展·环境保护·防灾减灾 护基本制度进行改革，以使其适应可持续发展战略。例如，对现行的限期治理制度、清洁生产制度、排污许可证制度进行修改，增加可持续发展内容；增加新的制度—环境资源补偿费制度，促进资源的可持续发展，使得开发利用者对自然资源进行保护；为综合治理和恢复生态效益建立基金会。 3.确立可持续发展为我国环境保护法的立法指导思想 我国现行环境保护法的立法指导思想，立法原则侧重于以经济建设为中心，把环境保护工作放在次要地位，使得环境立法严重滞后，环境污染问题不断加剧。因此，在修改环境保护法中应该以可持续发展为基本原则，具体体现在现行 |
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