陈 波:揭开PM2.5的面纱—兼谈对PM2.5的防治(二)
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和维持《国家环境空气质量标准》的计划，这个计划被称为州政府实施计划（SIP）。一般来说，SIP是一组项目，包括：1、监测项目,旨在通过全国各地的监测设备提供空气污染浓度的实际测量数据,以确定某区域是否达到空气质量标准,如果没有,则需要确定具体减排量以达到标准；2、空气质量和计算机模型核算,用于预测未来趋势和减排策略的效果；3、二氧化碳排放清单,主要为确定排放到空气中的一个给定的污染物的来源和分类,以及每个源或源类别可以排放的量；4、控制策略的研究目标，找到最好的方法来减少排放以满足空气质量标准；5、可采取的正式措施（对美国环保署、其他行政机关和公民有强制力）,确保实现必要减排；6、定期审查评估，在现实中是否需要实现这些削减,以及是否达到预期结果做评估；7、设立负责州政府实施计划的空气质量机构（级别为州级机构）必须允许公众在州政府实施计划递交EPA批准之前审查该计划。 在环保署未能批准州政府实施计划的情况下,空气质量机构可以发布并强制执行联邦实施计划（FIP）以确保达到和维持国家空气质量标准。此外,环保署可以对不符合州政府实施计划要求的地区施加《清洁空气法》中的处罚机制,也称为“制裁”。10 日本主要是形成了大气污染物总量控制的管理制度和控制方法，通过30多年大气总量控制研究工作已发展出多种大气污染物的总量控制方法。1968年日本首先提出了“污染物总量控制”的环境管理思想，确定对东京、大阪实行大气污染物总量控制。并且从1974年起在大气污染防治法规中加入总量控制的规定，规定首先在11个指定的地区对二氧化硫排放实行总量控制，并要求在其后两年时间内扩展到24个地区11。 通过对三个国家或地区的研究发现，大气污染防治法律体系日趋完善，而就细颗粒物的防治的现实问题而言，欧盟需要将指令性政策经各国通过国内立法加以落实，并进一步加强污染防治标准和指令内容的完善；美国环保署不仅要和州、地区建立良好的合作互动关系，同时还要游说议会将行政机构的政策性的文件上升为法律法规，提升防治污染标准和政策的法律位阶；日本政府有关PM2.5纳入到空气质量监测标准的时间较晚，如何根据PM2.5的特性，在已有制度的基础上对总量控制机制和其他制度加以修订，仍需及时面对。 三、国内PM2.5防治的措施 监测PM2.5是为了获取空气质量的基本信息，而最终的目的是为防治PM2.5污染，监测是基础，而污染防治才是真正的目的。PM2.5监测所需要的人员⑥、资金⑦、监测工具以及数据标准⑧不再是关注的唯一重点，最核心的问题是弄清PM2.5的来源，同时采取现有的或者可行的治理手段，开展针对性的治理。 针对污染源治理，需要审视交通、能源、气候因素，经济发展方式、居民的生活习惯等，涉及到科技、资金、政策、文化、生活方式的改变；我国现有的PM2.5防治法律体系主要包括《中华人民共和国环境保护法》、《中华人民共和国空气污染防治法》、新《环境空气质量标准》、《关于推进大气污染联防联控工作改善区域空气质量的指导意见》，但是具体的实践仍然艰难，具体体现在法律效力位阶较低，管理体制复杂，强制措施、责任规制不足等，这些都需要进一步地完善；对于大气污染区域联防联控政策，还处于摸索阶段，仅有的《关于推进大气污染联防联控工作改善区域空气质量的指导意见》没有足够的法律约束力，也缺乏具体的执行方法，各地仍处在各自为战的状态。 目前可见的对于PM2.5治理的思路与方式，它们的制度理性何在，内在的防治逻辑思路是什么？2015年全国范围监测的钟声远未响起，目前只有部分重点城市开始进行PM2.5监测，但实践 ⑥ 一个站点一般情况下需要增加0.5人左右。如果站点之间距离较远，可能要多增加人员。也就是说，一个中小城市需要增加3-5人。转引自李莹，《科学理性地开展PM2.5》，《中国环境报》，2012年2月27日第002版。 ⑦ 截至目前，实际上没有一种仪器设备能够准确无误地测定大气中的PM2.5质量浓度。实质上，石英微量震荡天平法、β射线法和大流量或是中流量滤膜法都可以有条件地用于大气PM2.5质量浓度监测。任何测量都有误差，只要统一监测方式和标准，给出测量结果的偏差范围，就可以考虑使用。转引自李莹，《科学理性地开展PM2.5》，《中国环境报》，2012年2月27日第002版。 ⑧ 一般情况下，建立一个PM2.5监测点位，前期要投资约50万元，一年的运行费用约10万元。以一个地区级城市为例，增加3-5个PM2.5监测点位，约增加150万-2.50万元的前期投入。对于一个城市来说，这笔费用并不大，所以经费应该不是问题。但如果国内388座地级以上城市每座城市平均设5个点，以每个点投资50万元计算，前期总投资近10亿元。如果使用高级自动化仪器，这笔投入就是几十亿元。因此，很多国内外仪器厂家，都已经盯上了中国政府的这笔投入。转引自李莹，《科学理性地开展PM2.5》，《中国环境报》，2012年2月27日第002版。 773 2012 年全国环境资源法学研讨会（年会）论文集 已然展开，理论有待不断检验与完善。 笔者根据检索到文献中PM2.5防治措施提出者的身份为依据，分学者、社会评论员、政府官员三类，分析其各自利弊，最后进行综合梳理。学者分科技工作者以及社会学者，而目前主要从报刊、期刊上看的到的是科技工作者所提出的一些建议。科技工作者的主要职责是通过实验观测PM2.5，基本上做到了清晰辨明污染来源、性质等具体物质特点，所提供的建议侧重于源头治理，并且具体阐述的观点或者防治所针对的对象比较分散，如中国工程院院士、清华大学环境科学与工程研究院院长郝吉明在《实现PM2.5治理目标——第一阶段很关健》访谈中涉及到的“对现有的公共交通工具系统设计”、“控制挥发性有机物VOC的排放”以及提到“治理大气污染问题，必须协同作战，仅某一区域行动，效果甚微，必须建立区域间的联防联控机制”但相对来说只是启发性的，涉及到的具体操作程序不明确，且偏于个别领域；中国环境科学研究院大气化学和气溶胶科技创新基地研究员白志鹏、南开大学国家环境保护城市空气颗粒物污染防治重点实验室研究员王宝庆、济南市环境保护科学研究院研究员杜世勇在《PM2.5如何防控》中涉及到“我国PM2.5污染现状”是对我国基本污染的科学说法，在“我国防控思路和对策”中所提到的“实施区域污染分区分类管理、制定空气质量持续改善目标、加强监测预警能力、实施联防联控和行业准入、优化能源结构、强化实施多污染物协同控制、开展PM2.5精细来源解析与污染防治示范、增加科研投入与科技创新等”，内容丰富，观点具有前瞻性，但是缺点在于面大而散，即未能全面概括又容易导致无法突出重点，具体来说，源头治理中涉及到了污染物分区，精细来源分析，优化能源结构，程序完善方面有加强监测预警能力，制定空气质量持续改善目标，在综合治理方面谈到了实施联防联控和行业准入、强化实施多污染物协同控制，在制度层面、责任分担都缺乏论述。北京环境保护科学研究院的彭应登在《北京PM2.5污染特点及防治途径》中根据其实验数据观察及污染分布特征提出多污染物综合控制策略和区域协同控制策略，在点源控制和面源控制上都有有效的建议。其二，社会学者的观点往往理论性较强，对制度问题观察的更多，因此所谈层次分明清晰，缺点是缺乏具体操作措施。如北京师范大学辜胜阻教授在《城市PM2.5及空气污染治理对策》认为“当今中国实施PM2.5或者其他一系列的空气质量新标准过程当中，还要面对空气污染治理体系中存在一系列体制问题：一是“大而全”的城市定位和规划导致人流、物流、车流和产业过度集中于城市，产生空气污染问题。二是产业结构不合理。长期以来高污染、高排放的发展方式增加了空气污染存量。三是区域间空气污染的联防联控机制缺失。四是空气污染防治制度不健全。五是空气污染治理的上下协调不够。六是低碳环保的绿色消费意识不强”，这种观点站在一个更高的政治、经济体制角度加以考虑，非常的到位，但是所提出的建议具有更加强烈的政治文章色彩。而更多的关于法学家、社会学家的论述还少见于报刊或期刊。 而作为新闻报道的主力军，记者在发表关于PM2.5防治的文章中侧重于重点的新颖措施的讨论，深度的论述乏善可陈。如《治理PM2.5亟待政策领跑市场》的作者索寒雪主要涉及的是关于燃煤粉尘、能源消耗的PM2.5源头污染问题，有对中国的能源特别是石油体制进行一定的研究，并提出“随着各地城市对PM2.5危害的认识加深，煤锅炉改造的巨大市场空间逐步显现”。中国环境报记者黄婷婷在《控制长三角PM2.5挑战何在？》中走访了上海、浙江、江苏三地，考察了PM2.5防治的地方政府措施以及难题，从“认识、准备、挑战、应对”四个方面讲述地方政府的举措，重点关注的仍旧是调结构和以及联防联控等新型政策。 在政府官员这个群体当中，有谈论到具体实施情况的如《北京日报》记者董长青在采访北京市副市长洪峰的文章《细分来源重拳治理PM2.5》中，洪峰谈到鼓励老旧车淘汰、大型热电中心实现“煤改气”、扬尘控制不力将上“黑名单”等具体已经实施的有效的点、面源污染控制的手段，操作性已得到明确的认可。北京市政协委员、北京市环保局原局长史捍民在《加大对细颗粒污染物PM2.5的治理》中涉及到的“在重污染日采取应对措施”，“即参照台风、大雪等发布预警机制，在重污染日向社会发布空气质量预报预警。向公众提出减少外出等健康建议，号召市民绿色出行，并根据污染特征，有针对性地采取停止部分工业企业、降低部分企业生产负荷、停止建筑施工土石方作业等污染减排措施”有针对性且具体可操作，包括信息公开和区际联防在内的措施，仅从作为行政机关角度提出，往往缺乏考虑其自身的职责明确与约束。 四、理顺PM2.5防治思路 无论理论上还是实践上，体制内还是体制外的解决手段都表现得丰富与多元化，在PM2.5的监测与治理过程中必须对目前理论上可以实行的措施加以统计、梳理，一方面有益于学界今后研究空 774 可持续发展·环境保护·防灾减灾 气污染防治理论，另一方面能够在实务界建立一个良好的空气质量理论环境。笔者对参考文献阅读中发现，被引用频次最多的是以下关键词：污染源、协同治理、法律机制。就传统的空气污染防治体系的论述展开，较多沿用立法体例模式，采用的立法目的和调整重点、管理体制、调控机制、防治战略、管理措施实施保障分析论述模式12，或者围绕防治主体治理来进行划分的主体机制、工作机制、保障机制模式13，这样的分析方式在论述与分析上具备方便性与体系性，但是针对PM2.5等细颗粒物的独特性，笔者认为应该从污染物发生变化角度加以认识剖析。因此结合国内外现有的经验本文将PM2.5防治分为源头治理、末端控制以及协同治理、监测与防治制度保障三层次。希望通过“源头分析与治理”——“末端控制与协同治理”——“监测、防治制度保障”，这样一个逻辑顺序来展开。 （一）源头治理 PM2.5污染的特性已经在上文做出简述与来源分析，不管是因其细颗粒物本身特性，还是环境治理的一种有效思路，源头治理策略在PM2.5中举足轻重。1、开展PM2.5精细来源解析，列出污染源清单；2、根据污染源清单，实施空气污染治理重点工程，对于已经获得查明的污染源要进行重点治理，具体包括通过重点治理汽车尾气减少污染。交通污染控制，城市交通规划，强化机动车控制和重污染车辆淘汰，大面积植树造林治理扬尘，加大扬尘和秸秆焚烧治理完善等；3、在总量控制方面，一是要严格环境准入，部分主管部门在审批项目的时候，尽量减少PM2.5高排放项目的通过率；二是发展结构调整方面，首先优化产业结构，深化工业污染源治理，工业布局规划，要明确城市定位，科学制定城市规划，实现城市人口合理布局，优化城市区域功能和产业结构，促进城市结构由重变轻，切实为特大城市减负，生产方式转变上下工夫，进一步淘汰部分高污染行业的过剩产能；其次，优化能源结构，具体包括推进能源清洁化使用，削减燃煤总量，锅炉煤改气、加速淘汰三高落后产能加快燃煤电厂脱硝和高效除尘工程建设全面实施加油站油气回收等。 （二）末端治理与协同防治 1、加强移动源和面源治理，通过区域联防联控，环保部正在起草《重点区域大气污染物联防联控“十二五”规划》，区域减排战略、协同控制减少污染物排放，实施联防联控；2、多种污染物协同处置，从控制一次污染物向同时控制一次污染和二次污染物、从单独控制个别污染物向多污染物协同控制转变；3、多种管理手段的协同，从污染物总量控制阶段向环境质量管理和风险控制阶段，探索运用经济手段，激励市场主体治理空气污染，对积极从事空气污染治理的企业，提供财税和金融等政策扶持；4、高标准保洁、生态建设，倡导绿色低碳的生活方式、进一步推进城区绿化工作。 （三）监测、防治制度保障 不管是经济结构调整还是末端治理和联防联控机制，首先都是从技术实践层面对PM2.5污染的防治加以构想，试从环境政策与法律保护角度出发，则涉及到对制度的构建、完善问题。1、对于监测而言，首先需积极按照新《环境空气质量标准》的要求，提升自身监测能力，合理布局监测点位，加强对细颗粒物（PM2.5）、臭氧等项目的监测，其中最主要是增加科研投入与科技创新，环境污染的监测与治理需要科学技术作为支撑；其次要切实贯彻落实新修订的《环境空气质量标准》，建立更加严格的环境保护制度，制定空气质量持续改善目标，改进空气质量评价方法，制定分区分类空气质量达标方案和分阶段空气质量改善方案，包括环境空气质量的基准体系的完善；2、要推进空气污染风险调查与评估，完善以预防为主的管理制度，同时做好空气污染的应急管理，不断完善重污染天气的应急预案，健全空气污染的应对机制；3、推进环保管理体制改革，要改革地方政府的政绩考核机制，将环境质量指标纳入各级政府领导的考核指标，建立健全环保问责制度，确保节能减排等环保政策落实到位；需进一步规 |
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