陈 波:揭开PM2.5的面纱—兼谈对PM2.5的防治(一)
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可持续发展·环境保护·防灾减灾 ——2012 年全国环境资源法学研讨会（2012.6.22~25·成都）论文集 770 中 国 环 境 资 源 法 学 研 究 会 China Environmental and Resources Law Society, CERLS 揭开PM2.5的面纱 ——兼谈对PM2.5的防治 陈 波 （武汉大学法学院，湖北 武汉 430072） 摘要：PM2.5污染物质来源分一次污染物和二次污染物，PM2.5的防治具有复杂性和多元性。PM2.5防治在原则上，体现为政府治理与公众参与的有效结合；在具体防治方式上，本文比较欧盟的空气污染防治指令，美国环保署的州政府实施计划以及日本的总量控制方法的利弊；同时在国内实践背景下，探讨众多理论措施，总结提出以源头治理、末端控制与协同治理、监测与防治制度保障三个层次的PM2.5污染防治机制。 关键词：PM2.5；公众参与；政府治理；三层次 PM2.5事件是2011年环境保护领域一大热门新闻，其中包括美国驻华使馆公布空气质量测量数据，公民通过微博互动等形式探讨空气质量问题和政府监测机制，国务院审时采纳社会建议，开始开展对PM2.5的监测并进行相关的制度设计。最后随着温家宝总理在两会上公布PM2.5监测国家计划，这一事件才告一段落①。 从法理学角度来看，法律事实推动着法律关系产生、发展和变化，首先PM2.5事件应当作为一个法律事实来加以分析；其次，法律关系体现了法律主客体之间的权利义务关系，在PM2.5监测纳入新《空气质量标准》之后，如何参考国内外的经验，理顺政府、公民、NGO、企业等主体的适法、监督机制应纳入本文的考量范围。 一、环境事实的分析 （一）PM2.5的环境科学视角 颗粒物（粒径小于等于2.5微米）particulate matter（PM2.5）指环境空气中空气当量直径等于或小于2.5微米的颗粒物，也称细颗粒物1。 PM2.5从化学组成上看主要是燃烧物、高温过程产物、空气反应物，一般组成物为重金属、有机碳、键合水等，在空气中寿命为数天到数月，输送距离为数百到数千千米2。PM10和PM2.5都包含一次颗粒物和二次颗粒物，但PM2.5中二次颗粒物的含量较高。PM2.5的防治难度较PM10大得多，这主要是因为PM2.5的来源较PM10复杂得多。一方面目前我们主要关注PM10的防控，PM2.5一次来源的情况不明。另一方面，PM2.5中很大一部分是二次污染物，无法采取直接控制的措施，需要针对PM2.5中二次污染成分对应的前体物进行控制，如控制二氧化硫、氮氧化物、氨、挥发性有机物等3。 PM2.5的污染特征、形成机理表现复杂，同时各地由于污染源类型、地理位置和气象条件不同，PM2.5直接来源问题，包括交通影响②、能源消费影响③、气象因素④等差别也很大，因此对PM2.5 ① PM2.5事件：2011年10月，一场灰霾笼罩京城，但北京环保局公布的每日空气质量报告中，最严重的地方也仅为“轻度污染”。同日，美国大使馆自测的空气质量PM2.5指数反复跳上200大关，达到美国国家环保局认定的“非常不健康”、“危险”级别。数据不同的原因是计算方法不同。美环保署实施的AQI指标是综合PM2.5、PM10、一氧化碳、二氧化硫、臭氧和二氧化氮的浓度计算出来的；而当时中国通用的API只考虑了PM10、二氧化硫、二氧化氮。PM2.5开始进入中国公众的视线，并随着姚晨、潘石屹等名人微博的关注，成为社会热点。11月中旬，环境保护部公布《环境空气质量标准》征求意见稿，向全社会第二次征求意见，公众普遍赞成将PM2.5和臭氧（8小时浓度）纳入常规空气质量评价。12月21日，环保部部长周生贤公布了各地实施监测PM2.5的时间表。12月30日，环保部常务会议审议并原则通过了修订后的《环境空气质量标准》。标准增设了PM2.5平均浓度限值和臭氧8小时平均浓度限值。《PM2.5事件回顾》，http://news.ifeng.com/gundong/detail201203/30/135447490.shtml，最后浏览于2012年5月12日。 ② 陈建华等研究北京市典型交通路口大气颗粒物的污染特征及影响因素，认为交通来源颗粒物是影响交通路口污染水平的首要因素，颗粒物中Al，Ca，Fe和Mg等元素主要来自机动车行驶载带的道路可扬尘，而Cu，Pb等元素主要来自机动车的排放。转引自陈建华，王玮，刘红杰等，《北京市交通路口大气颗粒物污染特征研究（Ⅲ）——大气颗粒物中多环芳烃污染特征》，《环境科学研究》2005年第18卷第2期。 ③ 赵承美等分别对燃烧重油与烟煤2个电厂排放颗粒物的显微结构、颗粒类型及重金属在颗粒物中分布特征进行研究。研究表明，燃煤电厂排放颗粒物都以球形颗粒为主，而燃油电厂排放颗粒物则是由一些絮状物和类似于燃煤飞灰中球形颗粒组成。随着飞灰粒径的减小，重金属含量呈现逐渐增加的趋势。转引自赵承美，李清飞，孙俊民等，《燃煤飞灰中碳对多环芳烃吸附作用的研究》，《中国环境监测》，2011年第27卷第6期。 可持续发展·环境保护·防灾减灾 的污染治理模式更需要体现科学性和创新性。 环境防治的特性在于科学性、综合性、政策性，这样的特性往往要求环境法学人持有一种科学性、复杂性、综合性思维方式来思考某一个环境问题，细颗粒物PM2.5的治理也不应例外。 （二）防治原则的体现 1、公众参与 在一个民主法治的社会当中，公民对于社会政策的影响，对于环境保护的推动有着举足轻重的影响，因而公众参与原则也被誉为环境法中的王牌原则。法律的完善，法治社会的形成，往往有两条途径，一是法律的移植，二是法律的创制。法律的移植与创制在一个法治社会之中是同步前行，互为补充的。法律移植模式主要是通过吸收学习先进法律体系发展本国落后的法律，新中国建立初期对前苏联法律体系的学习，中国改革开放之后全面吸收和引进大陆法系、英美法系的优秀品质均是这一模式的体现；法律创制通常表现为法律从无到有的过程，特别是信息产业革命之后，科技发展使得人与人、人与自然关系变得新颖和复杂化，为应对出现的问题，在这一时期法律创制往往体现为立法追求效率，行政机关创制法规。公众参与在这一过程中起着引导立法、行政、司法机关及时、科学、全面的了解、关注新问题的作用。 试看美国《空气质量标准》增加PM2.5监测一例，1993年12月，著名的《新英格兰医学杂志》刊登了Dockery博士等撰写的研究文章《空气污染和六城市致死率》，该文揭示了细颗粒物PM2.5和城市非正常死亡的关系，根据美国《清洁空气法案》（Clean Air Act of 1963），1994年4月美国环保局正式启动起草《国家空气质量标准》程序，这在社会上引起巨大反响：一方面社会公众求之若渴，另一方面多个工业组织和地方政府进行抵制批评。1994-1996年间，美国癌症协会和美国环保局开了多次研讨会，在1996年底发布了征求意见稿。当时，公众参与热情空前，共接受了1.4万个电话，收到电子邮件4000封，书面或口头意见5万份。此外，还通过举行公众听证会、会议、电视节目多次征求意见。美国癌症协会、“地球公正”等三个主要团体，广泛传播有关科技知识，解答公众问题。1997年9月16日，美国环保局终于发布了PM2.5的标准。但此标准立即受到美国卡车协会、工业组织和佛罗里达等州的抵制，美国卡车协会向华盛顿地方法院递交诉状，状告环保局滥用职权。到1999年5月14日，由三位法官组成的合议庭认为环保局的标准是违宪的，不正当地使用了国会赋予的职权，对科技问题没有足够的质疑。1999年6月，美国司法部和环保局申请重新审理和听证，但是华盛顿地方法院拒绝了这一要求。民众热切期盼的新标准一下成了一纸空文。司法部和环保局只得——其实也是求之不得地到联邦最高法院“讨个说法”。同时，美国癌症协会等组织也施加压力，状告环保局行政不作为，环保局不得不面临双面压力。但是，美国的行政不会空转，毕竟是民心所向，而且最高法院没有拒绝，前标准仍然有效，各州也开始实施新标准和进行监测工作。2000年，PM2.5监测常规化。此后，美国癌症协会、美国公众健康协会继续在原来的基础上，支持科学研究和跟踪调查，撰写了一批科学论文，成为国际学界的经典篇章。世界卫生组织和其它国家就是根据这些科技成果制定空气质量准则的，美国自己也根据这些研究每5年对标准进行一次检视4。 美国的PM2.5增入监测一例体现了三个方面的特点，一是环境政策的制定最强最牢靠的力量是不断的科技进步，二是美国司法机关追求独立公正的司法保障作用，三是公众参与在引导政府政策制定以及环境治理过程中的作用。比较中美两国PM2.5事件，我们应当认识到公众参与的力量。 2、政府的治理 当然公众与政府的有效沟通，需要信息的公开透明。作为政府，霍布斯把它作为利维坦式的怪物来对待，然而政府的角色定位从启蒙时期始，经历工业革命、信息革命、两次世界大战，以及资本主义和社会主义的对垒，一直在修正。当前大多数国家的趋势是将政府的国内行为限制在是经济能够健康快速发展的水平，即通过行政法、程序法规制行政机关的职责。 改革开放30多年以来，我国一方面积极追求自由的市场经济；在政治法律层面上，则以强制、主动型的政府5模式，追求民主法治，维护社会公平正义。 PM2.5事件从行政机关角度折射出的是政府信息公开，言论自由，加强民意沟通。环保法制建设，不仅需要社会、公众的积极参与，更需要行政机关完善行政监督管理体制，依据行政法规合理 ④ 气象因素在一定程度上也会对细颗粒物造成聚合、发生的影响，时宗波等分别在雾和非雾期间采集大气颗粒物样品，并使用扫描电子显微镜和X-射线能谱仪分析所采集的大气颗粒物的微观形貌、粒度分布和化学组成。结果表明，雾中活跃的大气非均相反应极大地改变颗粒物的形貌、化学组成、粒度分布等特性。转引自时宗波，贺克斌，陈雁菊等，《北京市沙尘天气中矿物单颗粒的物理化学特征》，《环境科学》，2008年第29卷第3期。 771 2012 年全国环境资源法学研讨会（年会）论文集 合法行政。 二、国外立法及防治经验的介绍 目前，PM2.5监测已在世界范围内逐步开展，包括发达国家（美国、法国、德国等），较发达国家或地区（新加坡、香港等），发展中国家（如印度）。 表一1996年以来国际上环境空气质量标准有关PM2.5最新制修订情况6 国家 地区 组织 时间 修订内容 WHO 2005 发布《AQG》全球升级版，修订了颗粒物(PM10和PM2.5)，O3，NO2和SO2基准值 1997 发布PM2.5标准，日均浓度限值为65μg/m3，年均浓度限值为15μg/m3 美国 2006 修订PM2.5标准，日均浓度限值为35μg/m3；取消PM10年均浓度限值 1999 发布《环境空气中SO2，NO2，NOx ，PM10，Pb的限值指令》，规定SO2等5种污染物浓度限值 欧盟 2008 发布《关于欧洲空气质量及更加清洁的空气指令》，规定PM2.5的2010年的目标浓度限值2.5μg/m3 日本 2009 增加PM2.5的标准 加拿大 1998 增加PM2.5浓度参考值 PM2.5被确认为大气污染物的成分，对PM2.5的防治往往参照大气污染防治法律以及相关防治法律，同时结合细颗粒物自身独有的属性展开。国外的经验表明，早期的大气污染颗粒物防治多采用点源的控制措施，这些措施未能将污染物排放与大气环境质量联系起来，可能造成污染物排放达标而大气环境质量减损的现象，这也促使各国开始对新的污染控制方法进行探索和研究。 欧盟通过三种主要类型的控制方式来规制细颗粒物和前体排放物⑤：1、空气质量标准；2、针对移动源或静止源的特定排放标准；3、国家的排放上限和前体排放物的跨界空气污染标准。 尽管对前体污染物，包括氮氧化物,二氧化硫和氨气有限制排放的规定，但在欧盟内部，没有对颗粒物PM10有直接排放限制或目标。对颗粒物设置的浓度限制值是根据在欧盟指令（1999/30/EC）《关于环境空气质量评价和管理的规定》（欧洲委员会1999年）设定的。 欧盟范围内限值主要针对减少二氧化硫、氮氧化物和NH3的排放,包括《国家排放上限(NEC)指令》(2001/81/EC)和关于《远距离越境大气污染物污染物公约》的《哥德堡协议》(联合国欧洲经济委员会1999年)。目前作为对NEC指令审查的一部分，颗粒物增加国家排放限值的可行性正在审议中。7 在PM2.5污染防治方面欧盟的立法，主要以以下指令规制，具体包括五类：环境空气质量方面的指令，主要是《关于环境空气质量和为了欧洲更清洁空气的指令》（2008/50/EC）；固定源大气污染排放方面的指令，一是《关于综合污染预防与控制的指令》（2008/1/EC）（新IPPC指令），二是《关于限制大型燃煤工厂向大气排放特定污染物的指令》（2001/80/EC），三是《关于废物焚烧的指令》（2000/76/EC）；国家排放上限方面的指令，主要有《关于某些大气污染物国家的排放上限的指令》（2001/81/EC）；运输工具与大气环境方面的指令，主要有《关于汽油和柴油质量的指令》（1998/70/EC）。8 美国则通过实施一套《清洁空气法》为主，适用于空气污染的固定源、移动源和臭氧层的保护等各个方面，采取联邦政府领导下的联邦政府和州及地方政府合作的空气污染管理体制，运用强制性的行政管理，针对全过程控制的源头削减，对违法行为课以行政的、民事的和刑事的制裁，并辅以公民诉讼等救济手段，来防治大气污染9。针对PM2.5，《清洁空气法》要求美国环保署针对六个标准污染物（含颗粒污染）制定《国家环境空气质量标准》。环保署将与在州、地方和社区的合作伙伴一起使区域空气质量符合国家标准。 ⑤ “Precursor Emissions”，笔者翻译为“前体排放物”，主要是指在细颗粒物形成之前的组成成分、物质。 772 可持续发展·环境保护·防灾减灾 根据美国在1990年修订的《清洁空气法》（CAA），每个州都必须制定一个为达到 |
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