朱 雯:环境法对全球气候变化的回应(三)
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个阶段。参见徐祥民等（著）：《中国环境资源法的产生与发展》，科学出版社2007年版，前言部分。 ②《中华人民共和国大气污染防治法》第二十四条规定：国家推行煤炭洗选加工，降低煤的硫份和灰份，限制高硫份、高灰份煤炭的开采。新建的所采煤炭属于高硫份、高灰份的煤矿，必须建设配套的煤炭洗设使煤炭中的含硫份、含灰份达到规定的标准。 ③ 中华人民共和国人民政府网站：温家宝主持召开国务院常务会议同意发布新修订的《环境空气质量标准》部署加强大气污染综合防治重点工作 http://www.gov.cn/ldhd/2012-02/29/content_2079351.htm， 2012年2月29日最后访问。 755 2012 年全国环境资源法学研讨会（年会）论文集 有害有机物。①不管是必测项目还是选测项目都没有将二氧化碳列入其中。 3、环境影响评价制度范围狭窄。《环境法》确立了环境影响评价制度，依据该法制定的《环境影响评价法》也于2002年颁布实施。《环评法》第二条对环境影响评价的定义做出规定：“本法所称环境影响评价，是指对规划和建设项目实施后可能造成的环境影响进行分析、预测和评估，提出预防或者减轻不良环境影响的对策和措施，进行跟踪监测的方法与制度。” 第四条规定环境影响评价必须“综合考虑规划或者建设项目实施后对各种环境因素及其所构成的生态系统可能造成的影响”，该法虽然没有明确指出环评涉及的规划或者建设项目实施后所影响的环境因素或生态系统是否包括二氧化碳，但是实践中都没有将规划或建设项目产生的二氧化碳作为影响因素进行考察。 4、排污登记制度和排污收费制度都不涉及二氧化碳排放。《环境法》第二十七条、二十八条对企事业单位规定了排污登记制度和排污收费制度。第二十七条规定：“排放污染物的企业事业单位，必须依照国务院环境保护行政主管部门的规定申报登记。”第二十八条规定：“排放污染物超过国家或者地方规定的污染物排放标准的企业事业单位，依照国家规定缴纳超标准排污费，并负责治理。”同时还对水污染的排放做了特别规定：“水污染防治法另有规定的，依照水污染防治法的规定执行。”但是由于二氧化碳在我国目前的身份仍是“白”，还不属于“污”，所以关于排污的规定也不适用于二氧化碳。 综上所述，我国现行《环境法》对应对全球气候变化无能为力。这种无能为力不仅表现在环境法的立法理念滞后、对气候变化缺乏制度安排，而且还体现在其现有的一些制度对气候变化应对造成了阻碍。作为最大的发展中国家和全球温室气体排放大国，中国在气候减排方面备受瞩目。中国是否有决心应对气候变化以及如何应对气候变化成为全球关注的重点。我国的环境保护基本法中缺少综合性的应对全球气候变化的制度安排，将在我国的国际形象以及国内应对气候变化的原则、体制、机制上产生负面效应。 四、环境法怎样才能有所作为 气候变化对人类生存和发展的方方面面产生的重大影响，使得气候变化日益成为全球第一大挑战，低碳发展也日益成为一种具有普世价值的观念。为了应对气候变化和发展低碳经济我国需要在立法和决策中加强应对气候变化的意识，把应对气候变化这一问题放在优先环境事项的位置上，认真考虑如何主动适应短期内不可逆转的气候变化趋势和如何应对气候变化所造成的危害，以及如何减少造成气候继续恶化的因素。我国政府越来越重视气候变化问题，国家领导人在各种场合也多次提到我国为应对气候变化所做出的努力和贡献。②中国已经制定和实施了《应对气候变化国家方案》，明确提出2005年到2010年降低单位国内生产总值能耗和主要污染物排放、提高森林覆盖率和可再生能源比重等有约束力的国家指标。 当前国际社会已经达成了这样的共识那就是要应对气候变化就必须对碳排放进行限制。所以气候变化应对的重心是“温室气体排放的控制”，而温室气体排放控制的实现需要法律给予规范并且法律被严格遵守和执行。尽管根据《联合国气候变化框架公约》和《京都议定书》的规定，中国作为发展中国家，没有减少或限制温室气体排放的强制性义务，不参与国际上具有法律约束力的碳排放总量控制。但是，我国也自愿进行碳排放控制，提出2020年碳强度降低40-45%就是这样一个目标。自主减排义务的实现不仅需要政策上的重视还需要在法律上给予肯定。我国现行环境法以应对环境污染和破坏为主，该法主要是针对一些环境污染行为进行规定，诸如噪声污染、大气污染、水污染等等，这与我国目前建设环境友好型社会实现人与自然的和谐相处的生态年文明理念不相符，所以，原有的以应对环境污染和破坏为主的环境法必须要有新的变化，以应对全球气候变化。 首先，要转变环境法立法的基本理念，由应对污染防治的法转变为对生态进行全面保护的法。立法定位上应当是体现国家环境保护基本方针政策的环境基本法。由于该法是国家环境保护的大政方针的集中体现，所以对于环境保护的重要方面气候变化的应对必然应该有所反映。转变环境立法理念首先要转变人的思想理念。要摒弃那种认为限制温室气体排放是我国做出单方面牺牲的想法。气候变化的影响是全球性的，没有国家可以独善其身，我国不仅受到了气候变化的影响，如造成了沿海海平面上升、西北冰川面积减少、春季物候期提前等，而且我国还是最易受气候变化不利影响的国家之一。控制温室气体不是我国对世界做出的牺牲。如果非要说限制温室气体排放是一种“牺 ① 《环境空气质量监测规范（试行）》（国家环保总局公告 2007年第4号）附件一。 ② 温家宝总理在哥本哈根气候大会上对我国为应对气候变化做出了不懈努力和积极贡献做了几点总结。温家宝：《凝聚共识，加强合作，推进应对气候变化历史进程——在哥本哈根气候变化会议领导人会议上的讲话》。 756 可持续发展·环境保护·防灾减灾 牲”的话，那也是不可持续的经济发展方式对可持续的发展做出的“牺牲”。有些学者以“目前我国没有减排二氧化碳的国际义务”，同时我国“幅员辽阔，适应温室气体的潜力巨大”，以维护中国的国家利益，保持中国经济持续增长势头为由，认为《大气污染防治法》在修订时不应当把二氧化碳的排放控制纳入立法修订任务。①这种狭隘的爱国主义极易把我们推入全人类利益的对立面。当然我们说要控制温室气体排放并不是说在气候变化中就不考虑国家利益，我们的控制是在满足基本生存需要的基础上的控制，是符合我国当前减排能力的控制。因二氧化碳对大气成分的改变进而对环境产生的不利影响，环境法应当对造成气候改变的温室气体排放做出规定。所以我国环境法立法的基本理念需要改变，要由主要应对污染防治的法转变为对生态进行全面保护的法。 其次，要在环境法中对气候变化应对措施做出原则性规定，以立法形式肯定我国政府积极应对气候变化、积极参与全球应对气候变化的合作、减少温室气体排放的立场和措施。根据国际公约的规定，很多我国承担的应对气候变化义务都已经在环境法的配套法律法规中做出规定，并对减缓气候变化起到了一定作用。如《节约能源法》通过制度建设包括确立节能目标责任制、节能评价考核制度、电力需求侧管理、合同能源管理、节能自愿协议、单位能耗限额标准、能效标识管理等提高能源利用效率，并对工业节能、建筑节能、交通运输节能、公共机构节能、重点用能单位节能作出明确规定，以提高单位 GDP 能耗。2005年2月颁布并于2009年8月进行了第一次修改的《可再生能源法》，通过总量目标制度、全额保障性收购制度、价格管理制度、费用分摊制度、政府性基金制度、税收优惠制度等促进可再生能源的开发和利用。《森林法》确立的限额采伐、植树造林、封山育林、扩大森林面积、设立森林生态效益补偿基金、加强森林经营管理、预防森林火灾、防治森林病虫害等法律制度对增加森林碳汇、减缓气候变化起了积极的作用。但是这些环境法的配套法律法规的设置都不是直接为了应对气候变化，都没有从应对气候变化的角度对相关内容加以规定，所以这些法律法规取得的成果要在环境基本法中予以确认。 再次，增列二氧化碳为规范对象。我国对二氧化碳是否为污染物还存在争论，就算不将二氧化碳界定为污染物，对生态环境进行全面保护的环境法也应对影响环境的物质进行规制。应当扩大环境质量标准的内容，可以区分环境污染物质和环境影响物质，分别对其进行规定，基于各种考虑就算目前不将二氧化碳列为环境污染物，也可将其算作环境影响物质进行规定。二氧化碳一旦纳入环境质量标准，那么在环境监测制度、环境影响评价制度、污染物登记制度、污染物排放收费收费制度、总量控制等制度中都会将二氧化碳纳为规制因素。或者，在我国环境基本法中专设“全球气候变化应对措施”章对温室气体排放进行控制。该章对减缓与适应气候变化的基本制度与基本措施进行明确规定。如温室气体排放的监测统计制度、温室气体排放的报告与核查制度、温室气体排放的标准体系、温室气体的分区分类管理等碳排放量国家管理制度；森林碳汇、促进清洁能源发展制度、碳税、清洁发展机制等减缓气候变化的基本措施；构建生态文明、低碳社会等适应气候变化的基本措施。在具体条款内容的设计上，由于我国目前不承担任何强制性减排义务，所以不需要在法律上对减排规定限额，只需从宏观上确立中国应对气候变化的基本制度，体现政策性立法的要求。将二氧化碳列为环境法的规范对象，也有利于我国应对国际碳排放转移。对于碳排放量高的企业、项目限制其入境，对我国境内碳排放量高的企业可以要求其限期治理甚至停业关闭。 Abstract: Global warming has become the most urgent environmental challenges in the world today. China should respond the law on greenhouse gas emissions, whether it is from the commitment to international obligations and domestic improvement of the environment. But the current "environmental law" could do nothing on slow down the global warming. To address global environmental issues, as a responsible country, China should respond to climate warming in the environmental law. Key words：Environmental Law: global warming: reaction 作者简介： 朱雯(1986-)，女，山东济宁人，中国海洋大学法政学院2011级博士研究，研究方向为环境与资源保护法学。 ① 常纪文：《二氧化碳的排放控制与<大气污染防治法>的修订》，载《法学杂志》2009年第5期。 757 |
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