朱 雯:环境法对全球气候变化的回应(二)
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自主减排责任。到2020年将单位GDP的碳排放强度在2005年基数上削减40-45%，尽管这属于自愿减排行动，不属于强制性义务。 按照“条约必须遵守”的国际法原则，各缔约国有义务和责任按照公约及其议定书的规定承担和履行各自的义务和责任。而通过国内立法采取措施履行国际条约规定的义务是缔约国自觉履行国际义务的表现。为了应对气候变化，履行条约规定，我国于2007年6月发布了《中国应对气候变化国家方案》。这是发展中国家第一部应对气候变化的国家方案。自1992年联合国环境与发展大会以后，中国政府组织制定了《中国21世纪议程—中国21世纪人口、环境与发展白皮书》，并采取了一系列政策措施，全国人民代表大会常务委员会于2009 年 8月通过《积极应对气候变化决议》，提出“要把加强应对气候变化的相关立法作为形成和完善中国特色社会主义法律体系的一项重要任务，纳入立法工作议程。适时修改完善与应对气候变化、环境保护相关的法律，及时出台配套法规，并根据实际情况制定新的法律、法规，为应对气候变化提供更加有力的法律保障。”2011年 3 月 16 日发布的《国民经济和社会发展第十二个五年规划纲要》第二十一章以“积极应对全球气候变化”为题，明确指出要“坚持减缓和适应变化并重，充分发挥技术进步的作用，完善体制机制和政策体系，提高应对气候变化能力。”该章分三个部分，分别阐述了“控制温室气体排放”、“增强适应气候变化能力”、“广泛开展国际合作”三大部分内容，明确指出要有效降低能源消耗强度和二氧化碳排放强度，控制温室气体排放。制定国家适应气候变化总体战略，加强气候变化科学研究、观测和影响评估。 气候变化问题作为当今全球最棘手的环境问题，需要环境法对其进行规制。因此，加强气候变 ① 参见《京都议定书》第10条。 ② 参见《哥本哈根协议》第5条第1款。 ③ 参见《哥本哈根协议》第5条。 ④ 参见《京都议定书》第4条第8款。 ⑤ 张茉楠：《“碳关税”对发展中国家不公》，载《上海金融报》2011年4月12日（第A02版）。 753 2012 年全国环境资源法学研讨会（年会）论文集 化立法研究，对气候变化进行有效的制度安排，应对气候变化挑战，已经成为环境法面临的新使命。 三、现行《环境法》对全球气候变化无能为力 我国的决策者已经越来越认识到气候变化问题的紧迫性必须要现在就采取行动。一方面，全球气候变化已经严重地影响了更多的国家的可持续发展；另一方面不可能因为有《京都议定书》的框架而永远与我们发展中国家无关。随着“后京都时代”的来临，我国环境法在应对气候变化上主要面临以下两方面的新形势。 从我国自身来说，在一段时期内需要更大的排放空间。从历史的和现实的情况看，任何国家的经济社会发展都要消耗一定的化石能源，而化石能源的消耗又必然要进行碳排放，这是不可逾越的规律。发达国家经过两百多年高能耗、高排放的发展，已经完成工业化，而我国处于工业化初期，能源结构以煤为主，还有大量人口处于绝对贫困状态，发展经济、改善民生的任务十分艰巨。为了改善国民生存条件，在一定时期内必然需要进行大量的碳排放，这是社会发展的必经过程或阶段。有学者的研究认为，碳排放的需求不是无限的，而是有一个量的约束。人均排放量经过了一个低收入、低碳排放，继而随着收入提高而碳排放需求增加，到高收入低碳排放的过程。同时指出大约在人均收入8 000美元时，人均碳排放和碳排放强度便开始下降。①所以当前我国为了国民的生存发展必然对碳排放空间需求更大。免责期有限，需要提前做好准备。虽然目前中国作为一个发展中国家暂不承担具体的减排义务，但是在《巴厘行动计划》中第 1（b)（ii）款中已经要求发展中国家在得到“可测量、可报告和可核实”的技术、资金和能力支持时，应当采取“可测量、可报告和可核实”的减排行动。哥本哈根会议后，我国承诺了二氧化碳排放的自主减排责任，到2020年将单位GDP的碳排放强度在2005年基数上削减40-45%。虽然这是我国承诺的自愿减排行动，不属于强制义务，但是我国作为发展中国家的免责期已经非常有限，必须做好准备迎接新的挑战。 从外部的形式来说，我国的国际压力逐渐增大。中国作为最大的发展中国家和全球温室气体排放大国，发达国家已经将减排的焦点瞄准中国。有一些国家认为，要实现《联合国气候变化框架公约》“把大气中温室气体浓度稳定在防止气候系统免受危险的人为干扰的水平”的最终目标，必须以中国实施大量减排为先决条件。②因此，许多发达国家多年来在气候变化谈判过程中一直想让中国正式承担温室气体排放控制义务，美国甚至以此作为退出《京都议定书》的理由之一。同时，在一些由发达国家倡导的双边或多边的国际会议中，全球气候变化问题也作为重要议题，增加了对中国的压力，还有一些来自国内外各种非政府组织和环境保护运动，也在有形无形的给中国增加压力。 综上所述，解决全球变暖问题的直接压力在中国这些发展中国家。我国处于工业化、城镇化初期，首要任务是加快经济发展尽快摆脱贫困，但是减排就意味着要放慢经济发展的步伐，这与我国当前经济发展的目标是相背离的。但是不断增加的国际压力，以及气候变化的实际情况，又不得不使我们去面对这一难题。 气候变化问题虽然近来受到了国家的重视，但比起其他的环境问题，例如水污染问题、土地污染问题等这些直接威胁到人类生活和生存的环境问题而言，气候变化由于具有不易观测、测量和长期性的特点，所以比较容易被忽视。尽管气候变化是全球环境问题中不确定性最大、对策最复杂和最紧迫的问题，但由于它不如水污染、大气污染、生态破坏等直观紧迫，并且对气候变化问题任何程度的解决都会直接影响经济发展，所以应对气候变化的防治措施在实施上会面对许多困难阻力。这种情况下，运用法律手段对其进行规范就显得尤为重要。现行1989年《中华人民共和国环境保护法》（以下简称《环境法》）是在1979年《中华人民共和国环境保护法(试行)》（以下简称《环境法(试行)》）的基础上修改和制定的。《环境法》在我国环境与资源保护法律体系中具有“综合基本法”地位。③作为环境保护的基本法，《环境法》应当对基本环境问题的应对有所反映。但是目前的这部法律却对全球气候变化这一具体的和紧急的环境问题无能为力。 （一）应对气候变化的要求没有反应到《环境法》立法中 20世纪80年代起草、制定的《环境法》，是基于中国实行有计划的商品经济体制制定的，存在着浓厚的计划经济色彩。这个时期的环境法还处于污染防治法时期，主要是对应对环境公害和其 ① 潘家华：《人文发展分析的概念构架与经验数据——以对碳排放空间的需求为例》，载《中国社会科学》2002年第6期。 ② 邹骥：《<京都议定书>生效：国际气候进程新演进》，载《中国环境报》2005年2月16日（第4版）。 ③ 徐祥民等（著）：《中国环境资源法的产生与发展》，科学出版社2007年版，第19页。 754 可持续发展·环境保护·防灾减灾 他环境损害而做“末端”治理。①该法第一条指出，本法的立法目的是为“保护和改善生活环境与生态环境，防治污染和其他公害”。考察《环境法》，全文四十七条，没有一条内容涉及应对全球气候变化或温室气体排放。这和我国《环境法》颁布于1989年，气候变化问题受到国际社会普遍关注始于1992年巴西里约热内卢联合国环境与发展大会签订《联合国气候变化框架公约》，我国《环境法》制定时气候变化问题还没有如此急迫有关。同时也和我国环境法制定时对该法的定位有关。1989年《环境法》是在1979年《环境法（试行）》的基础上修改制定而成，当时制法的主要目的也是为了防治工业污染，因此该法主要是一部污染防治法，对自然生态保护重视不够，二氧化碳等温室气体时至今日在我国都还没有被明确界定为大气污染物质更不要说是二三十年前人们的认识水平。依据《环境法》制定的专门规范大气污染物质的《大气污染防治法》对可能造成大气污染的行为和排放物进行限制，包括对有害物质和放射性物质排入大气进行限制，虽然该法也对燃烧煤炭进行限制，②但只是为了防止粉尘污染和二氧化硫排放。《大气污染防治法》中并没有对什么是大气污染和什么是大气污染物质进行相关界定。国际标准化组织（ISO）将大气污染定义为“由于人类活动或自然过程引起某些物质进入大气中，呈现出足够的浓度，达到足够的时间，并因此危害了人体的舒适、健康和福利或环境污染的现象”。将大气污染物按存在状态分为气溶胶状态污染物和气体状态污染物，其中，气溶胶状态污染物主要有粉尘、烟液滴、雾、降尘、飘尘、悬浮物等；气体状态污染物，主要有以二氧化硫为主的硫氧化合物，以二氧化氮为主的氮氧化合物，以二氧化碳为主的碳氧化合物以及碳、氢结合的碳氢化合物。我国的法律没有采取ISO的划分标准，没有将二氧化碳界定为大气污染物质，所以《大气污染防治法》没有对造成大气环境质量变化引起气候变化的主要温室气体二氧化碳进行限制，虽然该法的部分法律规范有利于实现温室气体的排放控制，如第九条规定“鼓励和支持开发、利用太阳能、风能、水能等清洁能源。”第二十五条规定“国务院有关部门和地方各级人民政府应当采取措施，改进城市能源结构，推广清洁能源的生产和使用。”但是这些规定也只是对清洁能源进行鼓励、推广，并没有对造成气候变化的温室气体进行直接的限制。 （二）气候变化应对内容缺失 由于现行《环境法》是一部污染防治法，该法没有将二氧化碳作为污染物进行规制，所以《环境法》确认的环境基本制度也都没有将二氧化碳作为规范对象。这些内容上的缺失包括但不限于以下方面： 1、环境质量标准不包括大气中二氧化碳浓度。该法第九条规定：“国务院环境保护行政主管部门制定国家环境质量标准。”同时“ 省、自治区、直辖市人民政府对国家环境质量标准中未作规定的项目，可以制定地方环境质量标准，并报国务院环境保护行政主管部门备案。” 依据《环境法》和《大气污染防治法》制定的《环境空气质量标准》对二氧化硫（SO2）、总悬浮颗粒物（TSP）、可吸入颗粒物(PM10)、氮氧化物(NOx)、二氧化氮(NO2)、一氧化碳(CO)、臭氧(O3)、铅(Pb)、苯并[a]芘(B[a]P)、氯化物(F)等污染物的浓度值做了规定，但是该环境质量标准中不包括大气中二氧化碳浓度。国务院总理温家宝2012年2月29日主持召开国务院常务会议，同意发布新修订的《环境空气质量标准》。新修订的标准调整了污染物项目及限值，增设了PM2.5平均浓度限值和臭氧8小时平均浓度限值，③但是新的环境质量标准仍然没有将大气中二氧化碳浓度纳入。 2、环境监测制度中，监测对象不包括二氧化碳。该法第十一条对环境监测制度做出规定：“国务院环境保护行政主管部门建立监测制度，制定监测规范，会同有关部门组织监测网络，加强对环境监测和管理。国务院和省、自治区、直辖市人民政府的环境保护行政主管部门，应当定期发布环境状况公报。”该监测制度是对污染物排放进行监测，根据环保总局2007年（当时还没有更名为环保部）发布的《环境空气质量监测规范（试行）》的规定，监测项目分为必测项目和选测项目，其中必测项目包括二氧化硫（SO2）、二氧化氮（NO2）、可吸入颗粒物（PM10）、一氧化碳（CO）、臭氧（O3），选测项目包括总悬浮颗粒物（TSP）、铅（Pb）、氟化物（F）、苯并[a]芘（B[a]P）、有毒 ① 徐祥民先生将现代环境法划分为三个阶段，分别为污染防治法时期、环境保全法时期和循环型社会法时期，认为目前环境法已度过前两个阶段，进入第三 |
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