廖柏明 韦一龙 熊文镇:中越边境生态环境保护与纠纷解决机制的调查研究(一)
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可持续发展·环境保护·防灾减灾 ——2012 年全国环境资源法学研讨会（2012.6.22~25·成都）论文集 中 国 环 境 资 源 法 学 研 究 会 627 China Environmental and Resources Law Society, CERLS 中越边境生态环境保护与纠纷解决机制的调查研究 廖柏明 韦一龙 熊文镇 （林电子科技大学法学院） 摘要：在近年边境经济的迅猛发展过程中，生态环境保护法律制度的不完善，使得经济的发展总伴随着羁绊。在对中越两国边境环境问题进行实地调查的基础上，针对中越双方边境经济活动中所涉及到的环境问题解决滞后的原因进行了探讨，提出了通过开展环保教育活动来指引外资和产业升级，建立一套统一的环境影响评价系统，最终实现完善我国环境法律制度的目标。 关键词：中越边境；生态环境；纠纷解决 中国—东盟自由贸易区的如期建成，使广西的发展继西部大开发之后再次步入人们视线，制定有利于经济快速发展的政策也成为国家和当地政府的重要任务。但是，面对新形势、新情况的发展要求，我国在经济发展政策上存在的问题也逐渐暴露出来，生态环境保护在经济发展中被直接摆上台面，2010年9月至2011年6月，笔者随课题组几次深入中越边境进行了调查，并对第一手资料进行了分析总结，鉴于东南亚国家受殖民国家影响较大，经济发展水平不一致，以越南为例，其经济法律体系相对滞后，对环境的保护远远没有达到国际通用标准，这在与我国的交流中给我方带来极大的影响，同时，我国的相关法律的不完善，也导致环境纠纷的解决严重的滞后，笔者通过长时间的准备和调查，对产生该现状的原因和解决办法提出了自己一些粗浅的看法。 一、环境纠纷事例及其影响 随着中国—东盟自由贸易区建立相应的环境法律机制建设的不断完善，经济发展同环境保护之间的关系也愈来愈密切，由于东盟各成员国经济发展的不平衡、相关法律的差异和环保意识的落后，依然导致了各种不同的环境问题的滋生，笔者跟随课题组通过实地调查，在此列举几个相关典型案例。 （一）某造纸厂废水排入平而河纠纷案 2004年，我国广西境内平而河河面无端泛起大量泡沫，浓度极高，河水变得浑浊不清，给下游居民养殖、捕捞等造成严重影响，经过沿岸居民沿河调查，最终发现在越南七溪县（平而河上游）建造造纸厂，后无故停止，造纸厂不断从工厂内部排出污水，废渣等，未经处理直接排入平而河。双方引起争执。后经双方外事部门共同出面商讨，越方决定停止该厂运作并予以拆除，双方矛盾得以解决。 （二）越南死亡牲口飘入河流纠纷案 2007年，越南境内爆发禽流感、口蹄疫，越方居民将因畜禽疫病致死的大量猪、牛等牲畜直接抛入河中，该类死亡牲畜在河水中泡烂，引起恶臭，污染了河水的同时，给中方下游带来极其严重的影响，大量家禽家畜因饮用河水造成瘟疫迅速传播，大量家畜死亡。同时大量牲畜尸体严重的堵塞了平而河，造成我方行船不便。大量通商船只无法通行，经济损失严重，引起边境居民纠纷矛盾加深。（此类情形于1999年，2001年、2005年同样发生） （三）中越河堤纠纷案例 2008年，越南方面在平而河对岸筑起河堤，造成河水平面向我方移动，淹没沿岸农田树林等，影响我方沿岸居民生活，因筑堤导致的固体垃圾废弃物等沿河流入我境内，给中方造成不良影响，同时使我国领土缩小，严重侵害了我国的国家利益。后我方同样在河岸筑堤，迫使水平面回移以保证领土完整，后经由双方外事部门、边防办、公安屯（越方）等出面协商得以停止。 （四）中越红木家具厂纠纷案 1999年至2009年之间，越南企业进入我国办厂（主要为红木家具厂），所引起的烟雾，粉尘，木屑，油漆，噪音等对周边居民的生活造成不良影响。 2010年，中越建交60周年，我方邀请越方外交部，环保局等沿平而河进入我方进行考察，通过现场的考察及事实，要求对方控制其国内上游污染问题，以保证中方下游居民的生活环境，从侧面提醒对方，从而达到保护环境的目的。 从以上的例子不难看出，我国与越南方面的环境冲突大都由民间引起，但一旦处理不好，就会影响到两国的利益，进而影响到经济的交流和发展。而在这方面，我国的法律并不齐全，对于此类 2012 年全国环境资源法学研讨会（年会）论文集 问题没有一个很好的解决办法，大都通过边民之间的协商和双方外事部的交流来解决，并没有一个现成的法律法规措施来保障。笔者通过随课题组走访凭祥市周边浦寨镇、友谊关、平而关各司法所、司法局，官方的说法比较笼统，主要的观点在于：关于环保问题并不具体规定，而是制定一个总则。以总带面，以面带线，以线带点，总的来讲就是以大带小，给一个大体的方向。当真正起了冲突的时候，最主要的还是要靠边民内部自己解决。通过了解，我们还发现，对于涉外环境纠纷主要由外事部门和边防办负责，司法局一般不干涉，而事关环境纠纷的解决一般要由卫生监督局、环保局和外事办联合解决。其中还包括水纠纷、土地纠纷等。同时我们还了解到，以民间调节方式解决的纠纷一般不易复发，而通过诉讼方式解决的问题多会复发并伴有更多的问题。 二、导致中越边境环境问题产生的成因分析 自我国加入WTO和东盟自由贸易区之后，环境问题不少，越来越多的环境问题不但严重影响了人们的日常生活，更是阻碍了我国经济的发展。针对边境环境问题的产生，笔者认为产生的原因主要有以下几点。 （一）文化差异导致公众环保意识的差异 中国—东盟贸易区内的成员国多为发展中国家，且各国法律文化具有多样性。历史上，东南亚国家受中华文化的影响很大，儒家文化、佛家文化、道家文化在东南亚国家文化方面占有重要地位。[1]而现代以来，由于受殖民国家文化的影响，东南亚国家文化呈现多元化特点，英美法系、大陆法系、伊斯兰法系、印度法系、中华法系、社会主义法系错综复杂，越南是社会主义法系国家，历史上受法国大陆法系的影响也较大，在这种情况下，双方的环保意识不可避免的要出现差异，对于环境的重视程度也就不同，一些国家把经济发展放在第一位与我国将环境与经济并行推进的政策出现了明显冲突，影响了公众的判断。而广西处于中国边境地区，，历史上很长的一段时间内都属于经济落后生活贫困的地区，社会经济文化发展水平与我国其他地区差距较大。这些地区的边民相对北方发达地区边民而言，环保意识较低，在进行经济交流的过程中往往忽视了环境的重要性，缺乏必要的保护措施，这些都是导致边境经济发展过程中环境问题出现的原因。 在提高公众环境意识的做法上，东盟主要是采取国家环境报告和举办东盟环境年的做法。东盟国家环境报告的目的主要是通过报道区域内各成员国自身的环境状况，并借以警示诸国，提高其国内公民的环境保护意识。而中国则在宣传教育和法制培训方面做了很大努力，自1998年以来，全国各级环保部门根据“普法”规划，实施和组织了多种形式的环境法制培训，有效推动了我国环境保护执法水平的提高。从这点上看，两者一是从整体来入手，效果相对要缓慢，一是以部分带动整体，最终做到整体意识的提高，这也决定了两国政策的不同。 （二）国家经济利益差异 中国—东盟自由贸易区以内的大多数国家目前正处于工业化发展的不同阶段，国民收入水平和生活水平不尽相同，导致它们在经济利益方面存在着明显差异，因此其对待经济与环境之间关系的看法也大不相同。相对于越南等国，我国工业化发展的程度更高，拥有更多物力和财力来规划保护发展本国经济，更偏好于环境利益，而越南相对落后，面临的是经济落后与生活贫困的双重挑战，高速发展经济是它的初衷，因此它在环境方面的投入就要少很多，再加上两国在环境保护观念上的差距，越南女性居多，人口密度大，对于环境重要性抱有的理性认识不足，这就造成其国内环境问题日益严重，中国作为其毗邻国家，共享着同一条河流，不可避免的要受到其影响，我国边境居民的生存状态和发展前景也就受到其威胁。如何在经济全球化的背景下实行可持续发展战略，是中国和东盟诸国面临的主要任务。[2]因国家经济利益差异导致的环境问题，主要是以下两个方面。 第一，发达国家的污染转移。国国家的经济水平和人民的生活水平影响着人们对环境的看法和需求，生活水平越高，人们要求的环境质量也越高，与发展中国家相比，发达国家的生活水平的国民收入明显要高出许多，这决定了其对环境要求的严格性。所以，在当今可持续发展的引导潮流之下，大多数发达国家通过制定严格的经济政策和环保政策不断压缩国内高污染产业的生产空间，这就迫使其国内污染产业向发展中国家转移。而发展中国家因为国民收入低下，人民生活水平较低，国内现有生产水平不足以使其的资源优势立即转化为经济优势，只能通过制定一系列的优惠政策吸引外资来促进国内经济的快速发展以满足人们的需要，这就不可避免的吸收了很多发达国家的污染产业，加大了本国环境压力，同时，政策上的缺失和不完善又使得外资与循环经济的协同发展失调，这就造成了大量的资源消费和污染。[3] 第二，发展中国家在一定程度上牺牲环境以换取经济的发展。越南同中国不一样，其国内的贫 628 可持续发展·环境保护·防灾减灾 困落后和人口增长等社会压力注定了它不可能将环境保护放在经济发展的同等地位上，而是要通过出售资源换取经济的快速发展，这在很大程度上对环境的整体性造成破坏，在允许发达国家开发其国内资源的同时，必定会带来环境的污染，使生态环境失衡，这是一种以环境换取短期经济利益发展的模式，是在一种经济不平等基础上以牺牲环境为代价的经济发展模式，并不值得提倡。国家一些所谓的淘汰的电子机械和医疗垃圾等“二次产品”，更是让国内的环境压力倍增。 （三）不同国家之间环境标准不一致 立法环境的不完善、国内环境标准相对较低，加上环境资金的投入、技术的相对落后和人才的不足，发展中国家在许多关系自身利益的区域环境标准的起草制定中处于劣势地位，如此说来，这些环境标准并不能反映和适应其国家利益的需求。从这个意义上讲，这种状况对贸易区内的国家参与区域环境保护也是一个不利的因素。 环境安全观的倡导者诺曼.迈尔斯认为，当环境因素的影响达到一定的程度时，就会成为冲突之源，引起一国的经济恶化，政治和社会紧张等，从而导致社会失序和动乱，在国家之间则会导致紧张局势或者敌对关系。[4]如1997年的印度尼西亚森林大火，该大火烧毁了大片的雨林，导致了大量的烟雾污染，地区质量严重下降，使当地及其周边居民的身体健康受到损害，同时还引发的生物多样性减少和温室效应等全球性环境问题，使得周边各国冲突不断；又如马来西亚因为淡水资源与新加坡出现摩擦，使双边关系受损。 而产生这些问题的原因则在于没有统一的环境标准，使得各国均按照自己国内制定的标准来对此类事件进行衡量，这就造成了环境问题处理的混乱，因此，制定一个统一的环境评价标准迫在眉睫。 （四）缺乏相关国内环境立法 在我国，环境保护法律法规涉及的范围还不够广，其中跨国环境污染事件的处理办法更是缺失，如何处理相关案件也成为一个难题，处理好了，可以促进两国的友好发展和经济进步，处理不好，会影响两国正常交流，社会秩序的失调，甚至紧张局势。 我国目前并没有一部相关的处理跨国污染事件的法律，在与临近国家产生纠纷时，更多的是依靠区域规定和国际公约如《控制危险废物越境转移及其处置的巴塞罗那公约》、《湄公河流域可持续发展合作协定》、《中国—东盟全面经济合作框架协议争端解决机制协议》、《生物多样性公约》等，但基于没有一个统一权威的环境评价标准，此类协议公约的强制性并不是很强烈，不能使人信服，大部分的发达国家依然在通过各种手段和方式、渠道向发展中国家转移污染物，并有愈演愈烈的趋势，中国、东盟各国作为亚太经济的中心，是发达国家的主要输出低地，深受其害。[5]因此，制定一部可供执行的跨国污染问题处理的法律法规是我国环境立法中需要弥补的一个重要方向。 （五）环境问题解决迟缓 在东盟内有些成员国将一些合作产生的问题放到其他论坛上解决，这实质上降低了解决问题的能力。当成员国之间出现纠纷时，有些成员国不通过贸易区内部来解决，而是通过双边协议或者其他多边组织进行解决，避免影响在贸易区的范围内的友好关系，这种解决方式直接降低了其在同样的组织结构内解决问题的能力。环境问题一旦发生，就应该尽快尽可能的去解决以免出现后续事件。在处理突然环境问题的过程中，处理的及时性是评价一个国家对生态环境重视度的重要指标，我国虽然已经将环境保护问题提到与经济发展相同的地位，但是从立法、执法方面来看，依旧存在很多不足。立法方面主要是法律的缺失，执法方面主要包括两方面。 第一，执法力度的不足。这主要体现在专业人士的缺失，执法者整体素质比较低，思想认识觉悟不高，职业道德水平、法律业务知识薄弱，政策理论水平欠缺，适用法律依据不够准确，特别是制度建设落后，在执法过程中，无法可依、有法不依、执法不严等问题始终存在，在处理突发事件时，我们并不能采取正确的方式来面对各种问题，破案效率低下，而各级官员的互相推搡也使得案件一拖再拖，产生污染问题的源头没有得到及时处理，民间怨声载道。 第二，各部门合作脱节，缺乏有效的协调管理机制。在生态环境问题处理的环节上，环保部门并不能单独决定，需要经过上一级的批复才能行动，这在一定程度上拖延了解决的时间，若是在此类案件中再涉及到刑事犯罪，又会产生证据与解决现实的冲突。如地方保护主义，地方行政机关不严格执法，包括地方政府不让其所属的行政机关严格执法等，这会使法的实施遭遇极大的阻碍，使各部门原本的职能丧失，与职责脱节。 629 2012 年全国环境资源法学研讨会（年会）论文集 三、中越边境环境保护与纠纷解决的法律对策思考 在中国—东盟自由贸易区争端解决机制建立之前，东盟自由贸易区内成员国解决争端方式一般是通过政府间的协商一致的“东盟方式”，它强调的是成员国平等合作、互不干涉内政。这种模式在一定程度上与其国内的经济状况、政治氛围和文化传统相契合，但也具有明显的缺陷，如不具有强制力，带有强烈的政治色彩等[6]。这就使东盟争端解决机制在解决现实问题的过程中缺乏力度，效率低下，不能及时解决争端和安抚冲突国，造成两国关系的紧张。 中国—东盟自由贸易区建立后，环境领域的合作也已经提到议事日程，继大湄公河次区域环境合作之后，顺应环境保护区域化和国际化的趋势，我们应该在协调次区域内成员国间环境与多边环境协定 |
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