李普微:清洁发展机制实践中的法律问题研究(二)
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着质的区别。发达国家的目的就是通过CDM项目实现以最小的代价完成其减排承诺，而发展中国家则是为了抓住CDM项目的机会进而把大量资金和先进技术引入到本国内，发展本国经济。由此一来，投资方与东道国出发点不一样，因而只能从利益中寻找共同点。CDM项目的一个特点就是利用市场机制实现发达国家的低成本减排，CERs的利益导向自然就成为了双方的共同目标。可正是因为这种特点，使得环境价值无法通过碳市场价值体现出来。同时，化工业方面的HFC和N2O项目还因为技术相对可再生能源简单、规模更大，使得投资者竞相追捧这类以小成本换取大利益的CDM项目。另一方面，HFC和N2O项目生产的CERs交易价格始终偏低，导致了整体上的CERs均价的持续偏低，这样并不利于项目东道国吸引其它如清洁能源领域的投资。 项目领域的不平衡不仅会造成恶性循环，领域分配数据统计其实还在一定程度上具有迷惑性。虽然统计中显示可再生能源项目数量可以达到项目总数的55％，但需要注意的是，这些项目所产生的CERs实质上只有总量的18％，并且其中的很大一部分还是来自产出CH4的生物能项目，因而严格意义上也不能算入CO2的减排项目中。虽然外界称赞CDM对可再生能源发展的强有力的支持与资助，但实际上忽视了发展可再生能源CDM项目在国际碳市场中所产生的具体CERs以及其对投资者的吸引力。 2. 清洁发展机制项目地域分配不合理 尽管在全球范围内CDM项目的东道国数量在保持持续增长的势头，也有愈来愈多的发展中国家加入到CDM的行列中来。但是，多数项目仍然毫无悬念的集中在地域特征明显和政治经济占优的几个国家。根据CDM的官方统计数据，到2009年印度、中国、巴西和墨西哥四个国家作为东道国的CDM项目比重占总数的五分之四左右。其中，亚洲供应了整个CDM机制下大部分的CERs，中国和印度更是市场的主导者。 在全球气候变化的严峻形势之下，发展中国家往往占据着十分不利的地位——他们正在努力发展自身经济，渴望能够早日脱贫，可是应对气候变化并非发达国家可以独立完成，因此在既要做到发展经济又不失保护环境的国家责任。如此的要求对于世界上那些还挣扎在贫困线的国家来说无疑是个长期的挑战。作为在气候变化引发的各种环境问题中的最弱势群体非洲而言，极端的气候导致经济落后的他们困难重重，本应当倍受国际条约的保护，赢得更多发达国家的资金和先进技术。然而，根据世界银行的报告，非洲成为了《联合国气候变化框架公约》下在CDM机制内获得利益最少的地区——整个非洲仅拥有世界1％的CDM项目，其中绝大多数还是在南非。 身为发展中国家中的大国、强国，中国在CDM项目中的优势显而易见——与发达国家在各个领域合作的经验、丰富的劳动力和专业人才、国际贸易中的地位等等，除此之外，它们还占领先机，得到了其它国际组织的慷慨资助。以太阳能为例，从地理位置而言，亚洲环太平洋地区的很多国家在利用太阳能方面都占有先机，中国同印度一样，成为受益于亚洲开发银行(Asia Development Bank)对太阳能发展90亿美元援助的重点国家。根据亚洲开发银行的亚洲太阳能能源倡议，该行已同意从现在直至2013年提供私人和公共投资的22.5至67.5亿美元以援助太阳能产业，旨在帮助亚洲发展中国家在2013年建立高达3GW的全太阳能发电规模。亚洲开发银行能源实践组委会主席Seethapathy Chander 称他们将要资助的国家为拥有大量未利用土地（沙漠、荒漠）的国家，例如中国、印度、巴基斯坦和中亚① 。该亚洲太阳能能源倡议旨在激活一系列太阳能工程项目，吸引各大商业银行和私营部门投资。在2009年仅一年中的时间里，亚行已经为可再生能源领域投资超过13亿美元。 CDM项目从本质上来说其实是一种商业活动。在这种大规模的商业活动中，投资者自然而然地会追求商业利润的最大化。由于CDM项目的发展受到市场利益的驱动，其投资一般都选择在交易成本低廉、风险能够由交易中的强势一方予以控制，且政治社会环境相对稳定、有巨大经济发展潜力的国家。如此一来，CDM项目的过于集中性导致了其它发展中国家尤其是非洲国家的不满，参与积极性与日递减，十分不利于CDM项目的普及和发展中国家可持续发展目标的达成。 ① ADB says China and India to benefit from $9bn solar aid, July 9 2010, http://www.rechargenews.com/energy/solar/article220851.ece. 608 可持续发展·环境保护·防灾减灾 （二）应对清洁发展机制实践中市场机制问题的策略 由CDM市场机制引起的无论是项目地域上还是领域上的分布不平衡，都导致CDM项目在促进能效和可持续发展方面的作用没有达到预期效果。因此在评估CDM项目时，不能只看表面数据，还应当注在减缓气候变化上的直接收效，而先进的CDM实践表明这样的收效并不明显，也没有真正体现出对环境可持续发展的贡献，因此需要对机制制度及法律政策环境进一步完善。 1. 清洁发展机制项目产业化 由于目前的CDM项目市场机制的缺陷，导致了比如HFC 和N2O项目产生的温室气体对于可持续发展目标的贡献十分有限等，将CDM项目引导向真正有益于环境的比如可再生能源产业将会对此有积极修正作用。 对待减排CO2的的产业给予更多激励措施，比如削减非CO2项目产业的CERs低价优势，在其交易额的基础上征收“减排税”，或者抬高其CERs在碳市场中的价格，建立统一的排放权交易体系，对特定污染行业进行限制，为CDM项目实践创造更好的交易平台。 2. 国家制定法律政策引导新能源项目开发 因为清洁能源有着成本高、成效慢的特点，导致许多相关企业望而却步，使用清洁能源的思想也不能深入人心，从而更加缺乏社会群众支持。在这样的情况下，具有强制性的法律法规就应当扮演起步者的角色，真正把清洁能源的使用贯彻实施，以促使更多的企业参与到可再生能源的CDM项目当中。 例如《印度太阳能（建筑物强制使用）法》是促使印度国家太阳能计划顺利实施，并且在太阳能方面积极申请CDM项目的重要基石之一。该法在第三条中明确规定每一幢新建筑物的所有人、承包人、承建人和发展商都有义务在需要热水的建筑物中安装太阳能辅助热水系统，且有义务以符合有关规定要求的方式在建筑物中安装太阳能光电模块和热能面板用以满足发电的需要①。该法案的强制性还突出表现在规定人员如违反上述规定，则会被处以两年以下有期徒刑和1万卢比以下罚金。 同理，德国也通过强制性法律法规文件强调了可再生能源开发和利用的重要性。2004年，根据能源技术与市场发展需求，德国开始执行《可再生能源法》修正案，提高太阳能发电收购价格以补偿十万屋顶项目的损失，调低陆地风力发电的价格，限制高耗电企业的总补偿额②。 然而，中国关于可再生能源方面的法律法规大多属于“软法”，约束力和强制性都不强。以2005年通过、2006年开始实施的《中华人民共和国可再生能源法》（简称《可再生能源法》）为例，在第四条到第十八条仅15条法律条文中“鼓励”这个用语共计出现了7次。如果一部法律文件中关于义务与责任的规定是抽象而不可实施、总是呈现鼓励性倾向的话，这样的法律规章制度将很难起到威慑作用并发挥其法的价值。同时，《可再生能源法》有过分迁就市场与私益之嫌，即过多强化政府的鼓励责任而降低社会成员的责任，譬如将住户安装太阳能利用系统的自由选择权优位于其社会责任的承担，这种安排与我国当前民众能源意识低下的现实不相符合，也有悖于立法初衷③。 加强国内相关产业的立法是鼓励该产业CDM项目开展的直接手段之一。可再生能源产业的CDM项目规模虽然目前大大落后于化工产业，但随着无论是发达国家还是发展中国家的相关法律政策的制定和实施，可能会将CDM的清洁能源项目推向下一个高峰。 3. 设立专项基金保障市场公平 由于调查发现大约有75％的CDM项目集中在低成本减排的国家，过渡的集中和地理分配不公平问题导致部分国家的不满，从而容易引起恶性竞争。基于此，CDM机制下应当订立规则以确保一定比例的CDM市场分配给某些缺乏地理或经济优势的特定国家和地区，特别是非洲国家。 早在《马拉喀什协议》时期就有了保护小项目的机制，即规定一套简化的资格评审标准，使更多经济实力落后的国家的小规模的CDM项目也能成功得以实行。 《京都议定书》规定，为了建立一个体制相对灵活的“适应基金”，应该对CDM项目收益征收2%的税款。这个基金虽然金额不大，但是由适应基金的董事会来管理，透明度较高，因此可以用来帮助那些最易受气候变化影响的经济落后的国家。这样既做到了地域分配上的公平，同时又不影响CDM的市场机制的运行。基金的参与是自愿的，可以作为对京都机制的补充，不需要对议定书作出任何修改。如此对项目参与方来说，既可以减轻资金压力，还可以对CDM项目实施提供第三 ① 印度太阳能（建筑物强制使用）法，第3条. ② Mischa Bechberger, Danyel Reiche, 德国推进可再生能源良治研究，环境科学研究，2006年增刊. ③ 李艳芳、刘向宁，我国<可再生能源法>与其他相关立法的协调，社会科学研究，2008年第6期. 609 2012 年全国环境资源法学研讨会（年会）论文集 方保证。 要建立一个成功的排放权制度十分不易，它必须在公平和效率之间、市场和国家之间找到平衡点。在未来的气候变化国际合作中，为了使CDM项目不被市场机制下的利益竞争所改变其初衷，公平原则应该得到更多的体现，从而激励更多的地理上、经济上不占优势的国家参与减排合作。如此，更多的参与者也将进一步提申CDM减排的效率，使CDM市场更加广阔。 四、结论与展望 2012年的到来预示着《联合国气候变化框架公约》与京都机制下的清洁发展机制实践的第一期承诺即将到期，CDM这一灵活的减排机制的价值也在坎昆会议和德班会议中得到肯定，并将予以延续。 然而我们必须看到，CDM实践经验并没有达到其理想的效果，尤其是在对环境可持续发展的贡献层面。CDM设立的目标——实现发展中国家经济与环境的可持续发展、帮助发达国家以灵活方式较低成本进行其承诺减排也并没有在实践中一一实现，相反，目标界定不清晰、减排量购买协议风险、技术转让以及项目市场机制的不平衡等问题使得减排成本更加高昂。同时，应对气候变化的最佳手段——开发和利用可再生能源也因为CDM项目运行机制的问题没有得到充分的发挥。同时，CDM也存在不同方面的风险，需要在以后的体制完善中予以重视，以保障吸引投资者的关键。 从全球CDM市场运行积累的经验看出，要将其发展为今后更为成功的碳市场运行机制和保持环境可持续发展为目标的手段，必须抓住该机制在实践中显现出来的一些关键问题，积极寻找应对措施，进行体制的完善和改革，正确认识和防范交易中容易出现的风险，强化项目参与者的风险控制能力，在给项目参与者和各国创造效益的同时真实有效地提升CDM在应对气候变化国际合作中的正面作用。 参考文献： 法律文献： 1. 《联合国气候变化框架公约》，联合国，1992年. 2. 《联合国气候变化框架公约》之《京都议定书》，联合国，1998年. 3. 《马拉喀什协定》，联合国气候变化框架公约第七次缔约方会议，2010年. 4. 德国《强制输电法案》，1991年. 5. 德国《关于重新调整电力领域可再生能源法的法律》，2010年9月. 6. 印度《电力法案》，2003年. 7. 印度《国家关税政策》，2006年. 8. 印度《能源节约法案》，2001年. 9. 印度《国家可再生能源政策（草案）》，2009年. 10. 印度《气候变化国家行动计划》，2008年6月. 11. 中国《清洁发展机制项目运行管理办法》，2005年. 12. 中国《应对气候变化领域对外合作管理暂行办法》，2010年3月. 13. 中国《应对气候变化的政策与行动(2011)》白皮书，2011年11月. 14. 德国《上网电价法》，2004年. 15. 印度《太阳能(建筑物强制使用)法》, 2003年. 16. 中国《可再生能源开发利用促进法（草案建议建议稿）》，2003年10月. 17. 可再生能源开发利用促进法国际研讨会会议文件之二：《关于（政府建议稿）的编制说明》. 18. 《中华人民共和国可再生能源法》，2005年2月28日. 19. 中国《全国人民代表大会常务委员会关于积极应对气候变化的决议》，2009年8月. 20. 中国《国家应对气候变化规划（2011－2020）》,2011年. 图书期刊文献： 1. Norman Meyers, Jennifer Kent, 不当补贴：税金如何削弱环境和经济（2001）. 2. Lovins A., Lovins L.H., 联合国发展计划，里约之后的能源：前景和挑战（1997）. 3. Flavin C., S.Dunn, 冉冉升起的太阳，慢慢聚集的风：稳定气候和巩固经济，看守世界报告第138号. 4. Mischa Rechberger, Danyel Reiche, 德国推进可再生能源良治研究，环境科学研究，2006年增刊. 5. Ian Brownlie, Principles of Public International Law, 6th, Oxford University Press, 2003. 6. Craig A. Hart, The Clean Development Mechanism: Considerations for Investors and Policymakers, Sustainable Development Law & Policy, Vol. 7, No. 3, 2007. 7. Christopher Carr, Flavia Rosembuj, Flexible Mechanisms for Climate Change Compliance: Emission Offset Purchases under the Clean Development Mechanism, New York University Environmental Law Journal, Vol. 16, No. 1, 2008. 610 可持续发展·环境保护·防灾减灾 8. Mis |
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