李桦佩:国际环境法发展历程回顾—1972至2012(二)
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上。《控制危险废物越境转移及处置巴塞尔公约》（1989）保护缔约国的环境免受他国危险废物的污染，实现国际环境公平等等。而自80年代末到1992年《环境与发展宣言》，国际环境法的重心则逐渐开始转移到防止臭氧层破坏，全球变暖和保护生物多样性方面。诸如，《保护臭氧层维也纳公约》（1985）及其《蒙特利尔议定书》（1987），《生物多样性公约》（1992）。1992年以后，除了对全球性议题继续关注之外，有关资源的可再生利用的议题的重要性亦有凸显，甚至有学者认为，21世纪国际问题应在资源再利用，再生能源、创新能源及维护地球生态平衡上。4 此外，随着1982年《世界自然宪章》的产生，越来越多的发展中国家的资源主权、人民的环境权以及环境资源成为国际环境法的保护对象。5国际环境法的保护对象从单纯的保护稀有动植物，到全面性的地球环境保护，从外层空间到海底及地底下。同时从国家的环境资源主权扩大到全世界范围内的发展中国家与发达国家，不仅考虑代内甚至提出了代际公平。 （三）建立基本遵守机制 此阶段国际环境条约都关注条约具体遵守机制的建立。比如，几乎所有的国际环境条约中都包含“报告机制”，该机制要求缔约国以承担义务的方式定期的向组织提交报告来保证其履行条约的义务。非政府组织代表亦能够通过参与开放论坛提交相应的国际报告。1987年《保护臭氧层的蒙特利尔议定书》中的遵守机制即为该领域最为发达的机制之一。并且该时期的环境条约也同时注重设立一个具有执行力的秘书处或者类似其他的执行机构来监督条约的实施。遵守机制的建立是这个阶段的特点，而细致的违约机制则是在1992年之后的诸多条约之中方现其踪迹。 （四）创新实施手段 初创于国内环境法的环境影响评价程序，于1978年首次被导入区域性的国际环境法中，并于1982年的《联合国海洋法公约》正式借鉴到全球性国际环境法的层次，其206条规定，各国如果有合理根据认为，其在管辖或控制下的计划中的活动可能对海洋环境造成重大污染或者由重大或者有害的变化，应在实际可行范围内就这种活动可能对海洋环境的影响做出评估，并应依据205条规定的方式提送这些评估结果的报告。此后，无论是1991年的《保护南极环境的马德里议定书》还是《ECE跨界环境影响评价的公约》，1992年的《气候变化框架公约》或是《生物多样性公约》，都 3 王晓冬，马玮:《论国际法主体的新发展———以国际环境法为例》，载《求索》2005年第4期，第61页。 4 卓英仁：《国际环境法的发展趋向及对中国环境法的影响》，2005年中国政法大学博士论文，第 46页。 5 文同爱：《论国际环境法的保护对象》，载《时代法学》2004年第3期，第42页。 601 2012 年全国环境资源法学研讨会（年会）论文集 要求将环境评价确立为法定程序，做为实施手段减轻并排除对环境可能造成的潜在负面影响。同时，还应当看到，此前对于环境风险的预防义务尚未上升到这一细致层面，而仅仅只是承认采取预防措施的必要性。此外，新的实施手段还包括在《保护臭氧层的维也纳公约》和《蒙特利尔议定书》1990年修正案中，都创设了环境保护多边基金，从国际性的环境法规中对发展中国家实施臭氧层耗损物质的控制提供资金援助。6 三、 基本形成阶段 1992年联合国的环境与发展会议是国际环境法体系初步建立的体现，标志着国际环境法领域里一个独特的演进，使得国际环境法的发展进入另一个新时期，会议所通过的《里约宣言》，其所确立的核心概念和国际环境法的基本原则，对国际环境法的发展予以进一步的推动，并贯穿于其后制定的国际环境法律文件。《里约宣言》之后，国际环境法的发展又呈现出该阶段内如后几项特点。 （一）框架性条约的具体化 《里约宣言》之后，在防治沙漠化领域、养护和管理海洋渔业领域以及气候变化领域都取得了新的进展。比如签署了《联合国防治沙漠化公约》（1994），联合国粮农组织通过了《促进公海渔船遵守国际养护和管理措施的协定》（1993），1995年通过贯彻落实1982年《海洋法公约》的《鱼类种群协定》，1997年签订《联合国气候变化框架公约》京都议定书等等。这一阶段的发展重心与其说在是新的国际法律文件的制定上，不如说是对一些框架性条约原则性要求的进一步落实或者修正，其新增的成果大多是含有具体内容的附加议定书，框架性条约开始逐步走向具体化。尽管新增的全球性国际法律规范数量明显少于上个阶段，但另一方面却也恰意味着，国际环境法律规范开始向纵深发展。 （二）全球环境责任框架的形成 全球化进程造就国际环境法的发展。1992年之前，国际环境法调整的问题主要以偶发性的跨界污染事件为主，调整方法以国家间的外交谈判协商和仲裁为主，而1992年里约会议以后，在全球、区域、跨国和国内法四个层面上全面建构全球环境责任框架。7虽然今日对于全球气候变化议题，或有部分学者认为是个伪命题，但诸如臭氧层的损耗已经科学佐证确实会对全球所有国家都造成不良影响，因此不容质疑地需全球共商解决议案。《里约宣言》中以“共同关注事项”这个概念来指称涉及全球责任的环境问题，气候变化和生物多样性这类涉及人类共同利益的重大问题被明确定义为“人类共同关注的事项”，并成为全球性环境条约规制的对象。全球环境责任与区域性的或者跨界性的责任有着根本的不同，与涉及共同空间的责任亦有所不同，因为全球环境保护的义务具有一种对世的性质（Obligation erga omnes），它们属于合法的国际监督的对象，超越了它们属于国内管辖的保留领域。跨国环境污染与损害赔偿是传统国际法的内容，主要是以习惯法的形式来体现。由于，“共同关注事项”的提出，更多的全球性多边环境条约被纳入国际环境法的范围，将原来众口难调的南北差异，发展中国家与发达国家的分歧以“共同但有区别的”原则来协调归置。 （三）建构参与机制 早在1960年代关于发展的讨论中，涉及发展进程中所有人的参与以及关于参与性质和方向的讨论已被认为不可或缺8，不过直到里约会议，才确切地将公众参与落实为原则。《里约宣言》原则10规定，环境问题最好是在全体有关市民的参与下在有关级别上加以处理，在国家一级，每一个人都应能适当地获得公共当局所持有的关于环境的资料，包括关于在其社区内的危险物质和活动的资料，并应有机会参与各项决策进程。各国应通过广泛提供资料来便利及鼓励公众的认识的参与，应能让人人都有效地使用司法和行政程序，包括补偿和补救程序。由此可见，《里约宣言》主要就参与权和程序权进行界定。包括环境事物中公民个人获取信息并参与磋商和决策的权利。 正因如此，在1992年之后的环境条约中，获取环境信息的权利规定随处可见，1992年《气候变化框架公约》，1993年《对环境危险的活动所致损害的民事责任公约》1994年《能源宪章条约》，1995年《地中海特别保护区及生物多样性议定书》，2000年《<生物多样性>卡塔赫纳议定书》，2001年《关于持久性有机污染物的斯德哥尔摩公约》这类多边条约对获取信息的权利有着广泛的保证。 而1992年之后大多数的多边协定和双边协定都涉及公众参与的部分，比如，1992年《生物多样性公约》允许在环境影响评价程序中的公众参与，《气候变化框架公约》则是“鼓励非政府组织在 6王曦编著：《国际环境法》（第2版），法律出版社2005年版，第20页。 7那力：《从国际环境法看国际法及国际法学的新发展》，法学评论2009年第6期，第65页。 8 参阅《联合国社会进步宣言》，联合国大会决议2542（XXIV)，1969年12月11日。 602 可持续发展·环境保护·防灾减灾 内的公众最广泛的参与”，公众参与原则在1998年《奥胡斯公约》中得到了最明确的发展，它要求在对于关于公约附件所列的活动及其他可能对环境产生重要影响的活动的是否应当许可的决策中，都能并应当保证公众参与。 （四）强调预防为主与风险预防原则 国际环境条约起初以事后对有害环境活动的追究跨国环境责任为重心，随着1992年《里约宣言》对风险预防原则的明确提出，此后一系列的国际环境公约相应对此原则作出相关规定，在全球层面就保护对象推展预防性保护措施，对诸如转基因产品等某些不可逆转的高风险的环境危害采取了风险预防对策。国际环境法发展至今，不再以对环境损害的补偿为首要任务，取而代之的是以对环境损害的控制和预防，对自然资源以及生态系统的保护与可持续利用。综合性的预防性机制，必然要求国际环境法创造出一种不同于传统的赔偿请求进行裁判的机制与执行和实施方式。首先，必须能够确保遵守污染控制、资源保护、跨境风险管理和合作义务。其次，影响大气、海洋和自然资源的全球性问题，需要对国际环境法执行和守法问题的适当的反应，仅在事后赋予“受害国”权利的方法对于保证区域或全球标准的实施，对共同利益、共同财产乃至未来世代的保护都有局限。最后，由于许多环境损害是逐渐积累起来的，而且只有在较长时间后才明显表现出来，被人们所发现认知，故面对这些情况和原因，只有预防性的救济措施才能够提供有效的保护方式。9 值得一提的是，国际环境法强调预防为主与风险预防的主张，对世界各国国内环境法立法宗旨的转型起到深刻正面的影响，这不仅体现各国落实原则21 ，更说明了国际环境法与国内环境法在发展进程中密切的联系和有效的互动。 （五）国际环境管理体制遭遇瓶颈 1992年联合国环境与发展大会以来，《21世纪议程》等重要文件的执行在崎岖中前进，全球环境危机并未得到根本性的改善。为此，大多数国家认为有必要召开新的国际会议，总结1992年以来《21世纪议程》的执行情况，故联合国大会于2002年召开了联合国约翰内斯堡可持续发展世界首脑会议，这次会议提出的要任务并非制定新的规范，而在于审查已经达成的政策是否得到遵守，重申关于可持续发展的全球承诺。在约翰内斯堡的文件中，几乎没有提及国际法在促进可持续发展中的作用，也几乎没有提及国际环境法发展相关的法律原则，关于协议的实施与监督过程中的法律也未得到确切落实，故有学者认为，与1992年里约会议相比，2002年约翰内斯堡会议主要是个政治事件。同样，为了观察、处理、和应对因气候变化的进程，《联合国气候变化框架公约》的缔约方，自1995年开始每年都会举办缔约方大会，而在最近2009年底的哥本哈根召开的第15次缔约大会上，却并未达成任何具有法律效力的共识。2010年坎昆会议虽然最终通过了两项决议，但对最关键的问题《京都议定书》第二承诺期措辞模糊，对于包括有法律效力的减排目标、快速启动资金的具体问题和森林问题等等都未达成共识。2011 年 12 月11日德班终于步履艰难地落下帷幕，被定位是“不完美的里程碑”。 随着国际环境法问题进一步的发展触及到发达国家和发展中国家之间利益与政策的深层次冲突，寻找全球环境管理的国际合作困难重重，共识越来越难以达成，执行情况也并非乐观。要创建能够同时体现共担责任和义务的规则和制度，对国际社会而言向来是一个严峻的挑战，更遑论对国际环境法。 四、 小结 如上所述，综观国际环境法的发展历程，从主体的角度而言，随着非政府组织和个人在国际环境法实践中的参与，及影响力的扩大，逐步从单一走向多元，未来的国际环境法发展应当更多的思考如何构建一个更为有序的开放性参与空间，完善可接纳多元的程序规范。从客体的角度而言，随着人类中心主义在环境法理念中逐步弱化，以生态中心主义为指导的环境保护思想逐步占据主导地位，客体的范围也不断地推陈出新，呈现出由平面到立体，从地下水、土壤、海洋、河川到空中，甚至外层空间，管制的范围也日趋精细，从庞然巨物至微生物、甚而基因工程。可喜的是对生态整体利益的保护作为环境保护的终极目的日趋成为全人类的共识，但与此同时也意味着对国家基本环境权利与义务有着更高的要求。从初始局限于跨国（界）环境责任发展到可持续发 |
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