荆 珍:REDD+机制中的森林生物多样性保护：机遇、风险与对策∗(一)
|
可持续发展·环境保护·防灾减灾 ——2012 年全国环境资源法学研讨会（2012.6.22~25·成都）论文集 594 中 国 环 境 资 源 法 学 研 究 会 China Environmental and Resources Law Society, CERLS REDD+机制中的森林生物多样性保护：机遇、风险与对策. 荆 珍 （东北林业大学，黑龙江 哈尔滨 150040） 摘要：REDD+机制中的森林生物多样性保护是国际环境法中的新议题。UNFCCC和CBD是森林生物多样性保护的两个重要的国际法，本文以此为切入点分析了REDD+机制中的森林生物多样性保护的机遇和风险，并为促进REDD+机制的森林生物多样性保护提出以下国际对策：加强国际政策协调；在REDD+准备阶段适用标准；采取金融激励措施。同时提出以下国家对策：加强国家政策及连贯性；整合和加强次国家规划；适用国家REDD+项目标准；采取监管措施；采用经济激励措施；实施监测和报告。 关键词：REDD+；森林生物多样性保护；气候变化 REDD+机制中的森林生物多样性保护是国际环境法中的新议题，《联合国气候变化框架公约》（UNFCCC）和《生物多样性公约》（CBD）分别从气候变化和生物多样性保护的角度规范森林保护和可持续性森林管理。发展中国家减少森林砍伐和森林退化的碳排放及增强森林碳储存（REDD+）机制的设计和实施决定如何进行森林保护以应对气候变化，同时对生物多样性保护也产生重要的影响。针对REDD+机制中存在的不确定性和风险，欧盟要求和《联合国气候变化框架公约》协商，为REDD+机制的设计和实施建立“生物多样性保护(Biodiversity Safeguards)”制度，但考虑到生物多样性保护制度同样具有风险，巴西、哥伦比亚、中国等发展中生物多样性大国表示强烈反对。[1] 基于此，本文以生物多样性保护的两个国际法UNFCCC和CBD为切入点，分析了REDD+机制中的森林生物多样性保护的机遇和风险，最后为促进REDD+机制的森林生物多样性保护从国际和国家两个层面提出应对策略。 一、有关森林生物多样性保护的国际法 1、《联合国气候变化框架公约》（UNFCCC） 2007年《联合国气候变化框架公约》巴厘岛行动计划中正式提出了REDD+机制，该机制的设计是利用市场机制，鼓励高森林温室气体排放国家减少森林破坏和防止森林退化，而允许这些国家通过碳市场获得相应的收入。REDD+机制把森林保护与气候变化结合在一起，为森林保护提供了巨大的资金来源，并且在实施REDD+的过程中，还能为发展中国家提供一定的经济收入，为社区提供就业机会，并为生物多样性的保护提供巨大的驱动力，所以可以同时实现如CBD等多边环境公约的目标。 REDD+机制是把双刃剑，存在着社会、环境方面的风险，如由于森林破坏和退化原因复杂，而且许多热带森林国家森林产权不清晰，导致REDD+机制存在着巨大的风险，如果REDD+机制不能解决这些根本性问题，它甚至会带来更多的负面影响。[2] 由于对REDD+机制的环境和社会风险的关注，国际社会制定了一系列保障措施，后来被2010年通过的《联合国气候变化框架公约》第1/CP.16号决定所采纳,即坎昆保障措施。该决定虽然没有明确的方向，但为应对各种REDD+机制的风险和机遇提供了比较理想的指导。这个保障措施是积极的进步，但保障措施的效力取决于它们是怎样被定义和实施以及通过其他政策措施给予支持的程度。 2011年12月在德班举行的联合国气候变化大会上发布了《关于REDD+一般和特殊的保障措施》。关于社会和环境保障报告的决定只为采取生物多样性保护措施的国家提供较少的指导。而且关于REDD+融资的决定本身就没有定论，只是承认融资和保障需求的来源和类型之间的联系。UNFCCC的科学和技术咨询机构（SBSTA）会议于2012年5月提供了进一步的技术指导，涉及总结保障措施报告的时间、频率、透明度、一致性、全面性和有效性等问题。 2、《生物多样性公约》（CBD） 《生物多样性公约》缔约方在2010年10月会议的主要成果是通过了《2011-2020年生物多样性战略计划》。它确立了5个战略目标和20个到2020年要达到的目标，又被称为“爱知县目标”。这些目标包括许多为REDD+机制确立的目标（见表1）。缔约方大会（COP）还承担CBD秘书处的职能， .基金项目：本文是作者主持的教育部人文社会科学研究青年基金项目“我国建立REDD机制国内法律框架问题研究”的成果（11YJC820048）。 可持续发展·环境保护·防灾减灾 负责向缔约方提供有关保障措施的咨询意见，除了确定可能的指标和监测机制外，还评估REDD+机制对生物多样性的影响。 依照这些目标，CBD秘书处组织了一些区域如亚太地区和非洲、拉丁美洲和加勒比地区在2011年举办了一系列能力建设和咨询研讨会。这些研讨会的成果最终被提交给UNFCCC秘书处，最近一次是2012年4月30日至5月5日在加拿大蒙特利尔召开的科学、技术和工艺咨询附属机构第十六次会议，通过了工作文件草案《关于将相关REDD+保障措施用于生物多样性以及评估REDD+措施对生物多样性影响的可能指标和可能机制的建议》。该建议明确指出，在REDD+保障措施得到充分落实的情况下，这些措施能够大大有助于执行《2011-2020年生物多样性战略计划》和实现其《爱知生物多样性目标》（第X/2号决定），特别是目标5、7、11、14和15。反过来，执行国家生物多样性战略和行动计划以及《生物多样性公约》的其他规定能有助于REDD+取得全面成功。（见表1）因此，加强CBD与UNFCCC之间在有关执行REDD+措施和《2011-2020年生物多样性战略计划》方面的合作非常重要，并且会互相促进。REDD+措施的所有阶段中都存在共同利益的可能性（UNFCCC第1/CP.16号决定第73段）。但是，在制定国家战略或行动计划以及政策和措施及开展能力建设时，尽早进行密切协作，对于充分体现互利尤其重要。[3] 表1：《2011-2020年生物多样性战略计划》/爱知目标与“REDD+”要素之间的联系 爱知生物多样性目标（CBD第X/2号决定） “REDD+”要素（UNFCCC第1/CP.16号决定） 目标5：到2020年，使所有自然生境、包括森林的丧失速度至少减少一半，并在可行情况下降低到接近零，同时大幅度减少退化和破碎情况。 减少毁林所致排放量 减少森林退化所致排放量 保护森林碳储存 目标7：到2020年，农业、水产养殖及林业覆盖的区域实现可持续管理，确保生物多样性得到保护。 森林的可持续管理 目标11：到2020年，至少有17%的陆地和内陆水域，（……），尤其是对于生物多样性和生态系统服务具有特殊重要性的区域，通过有效而公平管理的、生态上有代表性和相连性好的保护区系统和其他基于保护区的有效保护措施 得到保护，并被纳入更广泛的地貌景观和（……）。 保护森林碳储存 目标14：到2020年，带来重要的服务，包括同水相关的服务以及有助于健康、生计和福祉的生态系统得到了恢复和保障，同时顾及了妇女、土著和地方社区以及贫穷和脆弱群体的需要。 保护森林碳储存 提高森林碳储量 目标15：到2020年，通过养护和恢复行动，生态系统的复原力以及生物多样性对碳储存的贡献得到加强，包括恢复了至少15%退化的生态系统，从而对气候变化的减缓与适应以及防治荒漠化做出了贡献。 保护森林碳储存 提高森林碳储量 二、REDD+机制森林生物多样性保护的机遇和风险 整体来看，REDD+项目的实施对森林生物多样性的保护而言，机遇与风险并存（见表2）。 从积极的一面看，REDD+可以通过建立自然保护区和提高热带雨林的连通性来增进就地保护，它还会通过激励措施如减少伐木活动的影响来改善森林管理，通过林权制度改革和更好的执法可以改善森林治理。此外，REDD+通过采用参与森林资源监测方法可以更好地监测和报告生物多样性的利益。[4] 从消极的一面看，REDD+机制也可以破坏森林生物多样性。直接风险包括将国家天然林转换成工业单一栽培，或转换成有价值的、生物多样性的非森林生态系统的造林。另外还存在对生物多样性的间接风险，包括“泄漏”，即在毁林、森林退化和不可持续的森林管理的地区，实践中只是从低生物多样性地区转移到高森林生物多样性地区。提供森林和农业产品的替代用品的泄漏控制措施本身可能造成对生物多样性造成不利影响，尤其当它们涉及到自然生态系统或农业集约化的空隙时。 表2：REDD+减缓行动提供的生物多样性机遇和风险 595 2012 年全国环境资源法学研讨会（年会）论文集 另一种间接的风险是权利被剥夺、排斥或林权制度改革的逆转所造成的社会不公平现象的增加。社会不公平会对以森林为生的土著人民和当地社区造成负面影响。这些社区通常靠分散的森林管理和治理来有效地保护森林生物多样性。 REDD+机制长期成功投资于森林生物多样性保护是至关重要的，即将基本资产投放到碳汇的持续生态系统服务中。因此，“REDD+高生物多样性方法”在变化的气候中减少森林生态系统功能障碍的风险方面是非常必要的。 三、促进REDD+机制的森林生物多样性保护的对策 当进行REDD+机制的设计及实施以实现森林生物多样性保护的目标时，可以从国际和国家两个层面采取应对措施，这既可以切实实施坎昆保障措施，也有助于实现爱知县目标，还可确保环境共同利益的实现。 （一）国际对策 1、加强国际政策协调 首先要明确地界定在坎昆保障措施中的关键术语如“天然林”和“可持续森林管理”等，并通过UNFCCC和CBD来协调指导。其次，解决渗漏问题也很重要，需要广泛地参与国际REDD+机制。机遇 风险 可持续发展·环境保护·防灾减灾 第三，在国际上征收百分之二的生物多样性关税，可以用于所有UNFCCC框架下的清洁发展机制（CDM）交易，也有助于促进REDD+机制的高生物多样性。这样的“生物多样性关税”的收益还可用于发展中国家支付任何额外费用，促进生物多样性保护和激励措施的实施。 2、在REDD+准备阶段适用标准 这个标准的适用可以说在REDD+共同利益领域是最直接的发展，并作为落实坎昆保障措施的方式获得了最大利益。国家和次国家领域的标准包括森林碳伙伴基金战略环境和社会评估标准以及UN-REDD社会和环境的原则和标准，这两个标准被作为获得REDD+准备资金的前提条件。另一套标准主要是由气候、社区和生物多样性联盟与援外社国际协会合作完成的自愿REDD+社会及环境标准。这些都不是适用于REDD+为了实现共同利益的目的的唯一标准。确实，应对由REDD+个别投资者和支持者促进的共同利益标准的传播对发展中国家而言是潜在的负担，这往往限制了人力资源能力。因许多国家同时采用林业部门其他相似的程序，如森林执法和贸易自愿伙伴关系协定以及国家森林认证标准，这样导致程序危机进一步加剧。 如果发展中国家要有效地适用标准，并将交易成本保持在可接受的水平上，REDD+生物多样性的标准就需要统一，并且发展中国家必须被允许能够在定义他们自己的生物多样性优先事项中起主导作用，并作为一个利益相关者规划过程。REDD+准备阶段是非常重要的，因为其能确保这些国家提供财政支持、技术援助和能力建设，并被纳入国家生物多样性和REDD+战略中。 3、采取金融激励措施 这个措施应在REDD+取得成果的阶段采取，还应在REDD+准备阶段试行。采取如最低目标、溢价或联合融资这样的政策将提高行动、减少排放，同时也会产生 |
我来说两句
已有0评论 点击全部查看
