龚向前:论气候变化背景下自然灾害的国际法应对与我国的选择(三)
|
强法治，尊重所有国际公认的人权，包括发展权。为此目的，他们决心在国家一级加强能力建设。”23 其次，明确立受害者获得援助的权利。虽然在多边条约中几乎没有提到这一权利，但在各种国际软法文本中都有规定。例如，《红十字和红新月救灾原则和规则》规定，“红十字和红新月努力防止并减轻人类痛苦，认为提供和获得人道主义援助是所有人的基本权利”。同样，《莫洪克标准》指出，“人人有权要求并获得主管当局或地方、国家或国际政府和非政府组织提供的必要人道主义援助，以维持生命，保持尊严”，并呼吁联合国会员国“承认人道主义援助权利和提供援助的责任”。2003 年国际法学会相关决议指出，“不向灾民提供人道主义援助构成对人类生命的威胁，侵犯了人类尊严，因此侵犯了基本人权。灾民有权要求并获得人道主义援助”。24 2008年5月，因热带风暴袭击造成数万人伤亡的缅甸宣布不接受国际灾害救援队伍及其人员入境。为此，有人建议“联合国应该以‘保护平民的责任’为由，通过决议允许运送国际援助”。不过，将“保护的责任”这一新概念引入救灾领域，不仅无助于国际社会对这一概念达成一致，还可能导致更多的混乱。25联合国大会第46/182号决议指出：“必须按照《联合国宪章》尊重各国的主权、领土完整和国家统一。关于这方面，必须在受灾国同意的原则上应受灾国呼吁的情况下提供人道主义援助。”不过，当一国政府不能或不愿意保护公民免受自然灾害的大规模侵袭并构成对国际和平与安全的严重威胁时，则可由联合国安理会采取紧急措施，以通过国际社会借助和平手段来解决问题。26 而且，国际法确立灾害援助者获得便利的条款，明确相关法律责任和争端解决等问题，优化国际组织协调和不同机构之间的资源流程。如，2002年联合国大会通过的57/150号决议，促请所有国家，“酌情简化或减少国际城市搜索救援队及其设备和材料在入境、过境、逗留和出境方面的海关和行政手续”。27 四、我国参与自然灾害管理国际合作的法律策略 中国是世界上自然灾害种类最多、活动最频繁、危害也最为严重的国家之一。据民政部统计，单是2009年，全国各类自然灾害共造成约4.8亿人（次）受灾，直接经济损失达2500多亿元。28在国际上来讲，当前我国作为最大的温室气体排放国家之一，正面临极大的减排压力。同时，我国周边地区也是易受气候变化与自然灾害双重夹击的区域。据世界银行研究表明，适应2050年全球气温上升摄氏2度的成本约为每年750亿至1000亿美元，其中亚太地区所占比例最高。29这说明，我国救助周边国家的任务也十分繁重。笔者认为，中国应推动在《气候变化框架公约》下缔结“气候变化适应议定书”，具体而言： 23 联合国人权事务：《发展权》，节选自：E/CN.4/2005/24《发展权：人权事务高级专员的报告》。 24 国际法委员会第六十届会议：《发生灾害时的人员保护》，《秘书处的备忘录》，2008年5月5 日至6月6日和7月7日至8月8日，日内瓦。 25 中国代表刘振民大使在第63届联大六委关于“国际法委员会第六十届会议工作报告”议题的发言，（三）发生灾害时的人员保护、国家官员的外国刑事管辖豁免，2008年11月3日。 26 这意味着：首先，受灾国有权协调其国内的各种救灾行动，根据自己的救灾能力，决定是否邀请其他国家参与本国的救灾，或者是否接受其他国家的援助。第二，国际社会对受灾国提供援助，应当征得受灾国的同意，也只有受灾国才能充分调动和有效协调各种行动，使救灾行动更富有效率。第三，国际社会进行援助的具体方式、步骤等，可由受灾国与援助方进行协商。受灾国可以向援助方提出相关要求。但是，是否能够满足受灾国的要求，则需要视援助方的能力而定。 27 相似的内容还出现在2005年《东盟灾害管理和应急反应协定》、1991年通过《美洲便利灾害救助公约》和1998年《关于为减灾救灾行动提供电信资源的坦佩雷公约》中。 28 新华社北京2010年1月12日电（记者卫敏丽） 29 Economics of Adaptation to Climate Change, http://climatechange.worldbank.org/content/economics-adaptation-climate-change-study-homepage. 546 可持续发展·环境保护·防灾减灾 第一，气候变化与自然灾害问题的本质是发展问题。所以，在参与构建和完善相关国际法律制度时，应坚持可持续发展的权利，将应将气候变化、自然灾害与发展问题三者统一起来，确立减缓与适应并重，防灾与救灾一体的综合性灾害管理机制。在可持续发展国际法的框架下应对气候变化和自然灾害，一方面可尽量延长我国发展的机遇期，不至于过早套上减排“紧箍咒”；另一方面确实也要求我国重视气候变化适应能力建设，团结广大发展中国家维护发展权益。 第二，为解决气候变化和自然灾害上发展中国家的脆弱性问题和全球不公平性，应在国际团结原则指导下确立在适应气候变化和应对自然灾害上“共同但有区别的责任”，明确若干国际合作义务。我国既可充分借助国际救灾的力量，同时也应发挥在人力、物资和技术方面的初步优势，通过扩大对外救灾援助和在“适应气候变化”上承担更大责任，抵销承担“减排”责任上的国际压力。 第三，确立政府防灾、减灾和救灾的职责。对内，我国应以法律的方式确立政府责任，消除给救济行动带来的法律障碍，并加强有关适应气候变化的基础设施建设，提高应对极端气候事件的能力，包括提高气象灾害监测预警能力，完善应灾后灾和重建体系，建立健全保险保障机制。对外，将人权、人道、善政与法治的理念嵌入到联合国主导下的自然灾害国际救济行动机制，推动完善相关国际法框架与制度建设。 作者简介：龚向前，北京理工大学法学院副教授，法学博士。 547 |
我来说两句
已有0评论 点击全部查看
