龚向前:论气候变化背景下自然灾害的国际法应对与我国的选择(二)
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关于救灾的科学研究报告。12现行最有关的全球性多边条约是2000年《民防援助框架公约》。该公约将“援助”定义为“一国民防部门以防止或减轻灾害影响为目标采取的对另一国有利的任何行动”。尽管一般条款规定缔约国在预灾和备灾等方面“探索合作的各种可能性”，但是大多数实质性规定仅涉及“在发生灾害或受灾害威胁时的”救助。同样，《美洲便利灾难援助公约》、《建立加勒比紧急救灾机构的协议》和《上合组织政府间救灾互助协定》等在区域性条约均偏重即时救灾。 值得注意的是，一些区域性条约开始引入“灾害管理”和理念。例如，例如，1999 年《加勒比国家联盟成员国和准成员国促进自然灾害方面的区域合作协定》就把建立法律上可执行的促进防灾 8 ICJ, Wall Case , 131, para. 106. 9 P. Alston and G. Quinn, ‘The Nature and Scope of States Parties Obligations under the International Covenant on Economic, Social andCultural Rights’ (1987) 9 HRQ 156-229 at 193. 10 (2001) 1 SALR 46 (CC) (‘Grootboom ’). 11 (2001) 7 BCLR 652 (CC) (‘Kyalami Ridge ’). 12 1934 年Orissa 发生地震后，当时的印度政府没有接受该联合会的直接援助，但接受了通过红十字会提供的援助。1935 年Baluchistan 发生地震后，七国政府通过联合会提供救灾援助。1937 年密西西比州和俄亥俄州发生水灾之后，美国拒绝接受联合会的援助。参见P.Macalister-Smith，“The International Relief Union: reflections on establishing an International Relief Union of July 12, 1927”, Legal history Review/Revue d' Histoire du Droit –Tijdschrift Rechtsgeschiedenis，vol.54（1986），pp.368-372。 543 2012 年全国环境资源法学研讨会（年会）论文集 和减灾合作的机制列为既定目标，要求各国定期交流最新信息。2005 年《东盟关于灾害管理和紧急反应的协定》明确采用“灾害管理”的综合方式，促进灾害风险评估、防灾、减灾和备灾、即时救灾等各项活动。该《协定》要求缔约国“优先进行防灾和减灾工作，采取预防措施，防止、监测和减少灾害”，包括识别灾害风险、建立监测、评估和预警系统以及确立救灾待命安排等等，并“尽可能把降低灾害风险的工作纳入各级制订可持续发展政策、规划和方案的主流”。此外，根据为“救灾”和“减灾”提供电信便利的《坦佩雷公约》，“减灾”的定义为“防灾、预报灾害、备灾、应灾、监测灾害和（或）减少灾害影响的措施”。可见，这些专门性条约拓展了各国在自然灾害应对上的一般义务。13但是，这种“灾害管理”的概念尚未包括如何从源头上减灾和提高抗灾能力的问题，也即未涉及根本性的发展问题，更没有将其与适应和减缓气候变化的问题联系起来。 国际社会为应对自然灾害，逐步采取了集体的或合作的行动。在此背景下，一些专门针对自然灾害应对的“国际软法”文件发展起来了。1994年国际社会出台了第一份针对减灾政策指导的蓝图：《横滨战略》和《行动计划》。142005年1月由联合国主持召开的世界减灾大会通过了《2005-2015年兵库行动框架: 建设国家和社区的抗灾能力》和《兵库宣言》。这是当前国际救灾合作中影响最大的“软法”文件。前者要求，确保将减少灾害风险的工作列为国家和地方的优先事项，同时建立促进实施的坚实体制基础；后者则指出，必须加强21世纪全球减灾活动，各国应在国家政策中优先安排减少灾害风险，国际社会应加强双边、区域及国际合作，包括提供技术援助和财政援助，增强易受灾发展中国家、特别是最不发达国家和小岛国家减少灾害影响的能力。当然，这些“国际软法”文件既缺乏系统性，也难以对各国的行动产生法律拘束力 三、自然灾害国际法应有的制度构建 总体来讲，与气候变化背景下自然灾害的频率、规模和全球性冲击相比，自然灾害的国际法应对呈现出碎片化和不成熟性，更没有提供从根本上解决问题的法律对策。就自然灾害而言，目前尚未建立起系统的、综合性的多边法律机制。笔者拟从下列方面阐述自然灾害管理国际法应有的制度选择。 （一）将自然灾害应对纳入可持续发展国际法的框架 气候变化国际法迄今为止集中于减缓温室气体排放，效果却不明显。实际上，适应（adaption）气候变化问题更急切地需要解决。IPCC也建议，为减少对于气候变化的脆弱性，采取比目前更为广泛的适应措施将十分有必要。15气候变化适应，尤其是基础设施适应能力和技术转移，通常类似于发展能力，反之亦然。16经济能力的增长最终将导致贫困消除，并以间接方式减少对极端天气事件的脆弱性。在这方面的反而教训十分多。例如，2004年斯里兰卡飓风后的重建便表明，我们尚未将重建视适应气候变化造成负面后果的战略。 诚然，自然灾害救济与气候变化适应是两个不同的行动领域，但它们的根本出路均在于减少造成脆弱性的潜在因素。要将灾害应对与气候问题联系起来，使“救灾”与“适应”两者相互支持和强化，那么，将它们纳入可持续发展国际法的框架，乃是双赢之选。17正如国际法院在判例中指出，“可持续发展概念充分表达了将经济发展与环境保护相协调的需要”；《气候变化框架公约》也原则性地指出，应对气候变化的政策和措施“应该结合到国家发展计划之中”。（第3.4条）。联合国发展权工作组认为，“保护易受伤害和处于边缘地位的群体免遭贫困和促使他们纳入发展进程的政策是落实发展权的重要出发点，对于实现所有人权具有关键作用。”发展权虽然尚无法律拘束力，尤其是未 13 其他相关地区协定包括：1998 年《黑海经济合作组织参加国政府关于就自然灾害和人为灾害提供紧急援助做出紧急反应的合作协定》；2001 年《建立欧洲东南部军民紧急规划委员会协定》；2003 年9 月3 日《建立中美洲预防自然灾害协调中心的新公约》等。 14 继此，2000年《联合国千年宣言》强调“减少自然和人为灾难的数量和后果”。为实施《千年宣言》，联合国先后推出了《千年发展目标》（MDG）等计划。其中，MDG8要求发展的全球伙伴关系，并确定了未来受到海平面上升和风险等与气候变化相关的灾害影响较大的岛屿发展中国家作为特例。 15 International Panel on Climate Change (IPCC), Climate Change 2007: The Physical Science Basis :Summary for Policymakers, Working Group II, Cambridge Press, 2007, at . 16 例如，通过减少与气候有关的不确定性和灾害，或通过成功减缓人为的气候变化能够直接地减少灾难风险；同样，如果采取有效的灾害风险管理，应对与气候变化有关的冲击的制度结构和管理工具便能够形成国家“适应”策略的支柱；成功的救灾机制也将尽量扩大适应未来气候变化所需的资源。 17 这两项议程之间存在差异：（1）气候变化政策专门处理与气候有关的灾害及其影响；（2）气候变化应急适应的时间框架与应对灾害的时间框架是不同的，即灾害影响相对直接和集中，而气候变化的效果可能涉及长期性的社会变化；（3）只有人为气候变化而非气候可变性被纳入到《气候变化框架公约》的使命之中。 544 可持续发展·环境保护·防灾减灾 得到发达国家的切实支持，但发展中国家这种理论上的胜利，完全可以通过有拘束力的国际条约来实践，即制定《气候变化框架公约》“适应气候变化议定书”。 通过该“议定书”承认“适应”的可持续发展方面，可大大加强发展中国家对“减缓”的支持。首先，“减缓”不能损害各国可持续发展的权利，而保障这一权利就是提高发展中国家的“适应”能力。2004年联大报告提出：“自然灾害可能对实现经济增长、可持续发展和国际商定的发展目标、包括千年发展目标的努力产生不利影响，并注意到这些努力能积极有助于加强人民应付自然灾害的能力”。其次，在可持续发展国际法框架下可以寻求综合性的灾害管理策略，即：达成减缓气候变化与适应气候变化之间的平衡和协同，实现自然灾害预防、预警、监测、应对、减灾、救济和灾后恢复重建等方面的联动与互补。 （二）确立自然灾害管理上的国际团结原则 如前所述，尽管气候变化触发的自然灾害给所有国家和社会都造成了重大影响，但受冲击最严重的是发展中国家与社会脆弱群体。各种危机表明，全球化进程既给人类带来诸多好处，也造成了诸多不利状况。因此，把国际团结作为国际法上的一项基本原则，比以往任何时候都更有必要。联合国独立专家将国际团结界定为：为维持国际社会的秩序和生存，为实现需要国际合作和联合行动的集体目标，根据国家和其他国际行为者（包括国际组织和公民社会）的相互依存关系，谋求世界各国利益或目的的结合及其社会的联合。18 “国际合作与团结是以共同承担责任的概念为基础。共同但有区别的责任这一观念，具有提出人民和个人享有国际支持的权利的潜在价值。可以说，基于国际团结的义务，如果涉及到最基本的人权，就可以超越国界。” 19《世界人权宣言》第28条明确指出，人人有权要求一种“公正的社会和国际秩序”。事实业已证明，这种集体权利与义务能够有效打破国际关系的力量平衡，应对全球化的负面影响。维护国际社会的秩序和生存，应当以团结和互助原则为基础，特别是当一国面临自然灾害时。 适应气候变化的问题，包括自然灾害管理，也是一个典型的发展问题，需要在可持续发展国际法的框架下，考虑到全球不平等现象，加以公平地加以解决。由于气候变化主要是工业化的产物，工业化国家应该率先采取行动帮助发展中国家适应气候变化，提供实现这一目标所需的资金与技术。如今，国际法等领域逐步确立了“共同但有区别责任”这一习惯法规则，即合作的义务适用于各国和其他所有行为者。2002年国际法协会《关于可持续发展国际法的新德里原则宣言》原则 3 规定，“国家和其他有关的行为者有共同而有区别的责任；所有国家有义务提供合作以实现全球可持续发展和环保。国际组织、大公司(包括特别是跨国公司)、非政府组织和民间社会应当在此一全球性的合作关系中进行合作并做出贡献。《联合国千年宣言》也强调，自由、平等、团结、宽容和共同但有区别的责任这些相互关联的基本价值，对21世纪的国际关系是必不可少的。所以，适用于灾害情况的国际团结原则是一个促进发展的领域，这一领域内的思想和政治分歧最有可能在全球范围内得到协调。20 在国际团结原则指导下，自然灾害的国际法应对上可纳入如下内容：（1）专门性国际资金机制，包括气候变化特别基金等。21全球环境基金在2005至2007年度分配了5千万美元来加强适应问题。萨摩亚群岛的减轻灾害行动得到国际气候变化基金的支持。（2）气候适应性技术共享系统。通过有关灾害管理的国际技术转移机制，帮助发展中国家发展有关的防灾、减灾和救灾技术和知识体系。当然，这可能需要修订TRIPS协定有关条款，强化灾害技术的强制许可制。（3）灾害风险管理信息系统。依托气候变化监测分析技术，使相关信息可以迅速共享到国际组织和各国及地方社区的各部门联网的计算机网络系统终端以及重点生产部门（例如供电、煤气系统等）的终端，最大限度地减免灾害损失。22 18人权理事会第十二届会议议程3（GE. 09-14705 (C) 280909 051009），《增进和保护所有人权――公民权利、政治权利、经济、社会和文化权利，包括发展权，人权与国际团结》，联合国人权事务高级专员的说明。 19 同上。 20 Z. Coursen-Neff，“有关对和平的非常规威胁，如自然灾害和人道主义灾难的预防措施”，《纽约大学国际法和政策学报》，第30期，1998 年。 21 基金的目的是资助气候变化项目，包括建立拦海大坝抵御海洋入侵陆地、极端事件的早期预警系统、改善干旱地区的水供应、培训新农业技术以及保护和重建红树林，从而保护居民不受风暴潮的影响。 22 印度洋联盟（教科文组织-印度洋委员会）2006年7月启动了区域印度洋海啸预警系统启动；美国就7个减灾战略系统伙伴提供了支助，协助制定海啸预警行动计划。 545 2012 年全国环境资源法学研讨会（年会）论文集 （三）明确各国救助受害者的国际法义务 如前所述，国际人权公约确定了各国政府尽力为公民提供基本生存条件的义务，包括在发生自然灾害时提供救济。首先，正如2004年联合国大会“自然灾害领域人道主义援助从救济向发展过渡的国际合作”决议指出，“受灾国对于在其境内发起、组织、协调和实施人道主义援助以及协助人道主义组织开展减轻自然灾害影响的工作负有首要责任”，包括：（1）减少风险的工作纳入灾害管理、发展规划和灾后复原各阶段的工作之中；2）作出备灾、救灾和减轻灾害的努力，以尽量减少自然灾害的影响；3）通过实施国际减少灾害战略等途径，增强人民的灾后复原力，以减少人民及其生计、社会和经济基础设施及环境资源遭受灾害的风险，等等。同样，发展权也确立了各国政府之于公民的义务。在《千年宣言》第24段中，成员国承诺“不遗余力地促进民主，加 |
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