高慧璇:从英国“协同政府”和加拿大跨部门合作看我国的环境管理模式∗(二)
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于过去对其责任界定不清，导致作用其发挥不充分，未能起到应有的效果。因此，新的改革要求各委员会赋予非执行董事明确的责任和义务，并使其更多地关注战略问题。 （4）文化整合：跨越经验与心理鸿沟 “协同政府”需要有组织文化作为支撑，主要是打破过去人们认为决策“高于”服务的心理界限，树立服务与决策同等重要的意识。实践中可以让决策者和服务者一起工作，如让决策者参与服务， ① Execut ive agencies in the 21st century . p32. ② 参见吉登斯“ 继续求新——对英国工党的现状、问题与未来的分析”,《国际论坛》2002 年7月,第 78 页。 ③ David Richards & Martin J. Smith. Gover nance and Public Policy in the U K. p240. ④解亚红：《“协同政府”：新公共管理改革的新阶段》，载《中国行政管理》，2004（5），58—61页。 536 可持续发展·环境保护·防灾减灾 让服务者参与决策，项目组的成员由双方共同组成等。总之就是要跨越经验与心理鸿沟，树立全新的理念，在意识上达成一致，才能更好的指导实践工作。 （二）加拿大跨部门合作简介 1、跨部门合作的含义 加拿大著名的环境管理专家汤普森(DerekThompson)、麦克艾格(JamesMe—Cuaig)和威尔克斯(BrianWilkes)认为，跨部门合作是带来更好决策和结果、带来方法创新以达到整个社会可持续发展的基本工具。它是一个机制，可以通过比如签署备忘录或协议这样的方式正式地实现，也可以通过非正式的方式，如有意各方召开年会考量成果、对下一步提出建议。它在具体问题上动用整个部门的资源以共同达到具体的目标，当然，这并不替代每个部门在各自负责的项目上的责任。①也就是说，跨部门合作是指依据合作的特定政策目标，整合相互独立的各种组织来实现所追求的共同的目标，同时考虑各部门利益和不取消部门边界的跨部门合作。同时，由于每个部门都具有各自的资源和能力优势，跨部门合作也是一个资源整合的过程，可以使有限的资源发挥最大的社会效益。也就是说，各部门之间是一种合作伙伴关系，而不是竞争关系。在加拿大，跨部门合作中的“部门”并非专指政府内部的具体职能部门，从环境治理的角度，这里的部门不仅包括政府这个“第一部门”。还包括企业这个“第二部门”，以及非政府组织(又称非营利组织)这个“第三部门”。②从政府的角度来看，加拿大的跨部门合作，既包括各政府部门之间的横向合作，也包括各级政府部门之间的纵向合作。 2、跨部门合作的内容 （1）环境治理中的理事会协调机制。加拿大跨部门环境治理中，普遍采用理事会协调机制。其中以加拿大环境部长理事会(简称CCME)最为典型。CCME的主要职能有四个方面：作为对话机构，对重大环境事件进行磋商；作为决策机构，采用政治协议的方式通过相应环境政策；作为论坛平台，分享环境领域的信息和研究进展；作为协会组织，制定环境领域的原则、规章和标准等。2001年加拿大建立了一个横跨政府多个部门的更大范围的协调机构——加拿大资源部长理事会。该理事会包括环境部长理事会、濒临物种保护理事会、林业部长理事会及渔业和水产业部长理事会的所有部长成员。③在加拿大，类似于环境部长理事会和资源部长理事会的独立协调机构有很多．如西部平原省份水资源理事会是一个在阿尔伯塔省、萨斯喀彻温省及马尼托巴省与联邦政府之间以进行水资源分配和质量管理为目标的跨部门合作组织等。这些协调机构的成员享有很大的自主权，以协商一致的方式达成共识，在协商一致的基础上采取行动；机构设有比较规范的常设执行机构和规章制度，如举行常规的会议，签订备忘录；机构一般会设立秘书处，促成、监督及报告制订和实施组织的行动；机构有成本预算和相关的固定投入，所有的参与者至少承担部分成本，强势部门和参与者会承担更大的(按比例)负担和较多的直接成本。④ （2）跨部门合作的基础：决策共识与利益协调。加拿大跨部门合作充分尊重参与者各方的立场和利益，在平等协商一致的基础上达成决策共识；当出现分歧时，允许个别成员退出，或者暂时将议题搁置，在更广、更深的范围内继续探讨；在协调决策过程中向公众公开相关信息，在各自职责范围内为利益相关者提供充分的政策参与渠道，并有义务应对公众质询。这样，各部门拥有了共同的利益和共识，避免了部门保护主义的出现。 （3）非政府组织积极参与跨部门合作。加拿大环境事务的跨部门合作，不仅注重政府间、政府内部机构间的合作，而且允许各类非政府组织参与其中。例如，政府不仅通过政策参与、税收惠免、无偿资助、合同服务等方式来培育非政府环保机构，还注重对非政府机构的资源进行协调和整合。目前，主要的环境非政府组织网络包括加拿大环境网、气候变化行动网、加拿大大自然网。 （4）跨部门合作以环境协议为依托。加拿大在跨部门合作的环境事务中，无论是政府间，还是政府与非政府组织间，都需要签订环境合作协议以明确相关主体的权利和义务，约束相关主体的行为。这些环境协议，具有法律效力，是政府部门和成员行动的依据，必须严格依其贯彻执行。 三、英国“协同政府”模式、加拿大跨部门合作对我国环境管理模式改革的启示 尽管英国和加拿大的政治制度、经济发展水平和阶段与我国有很大不同，但在环境管理方面， ① 汤普森，麦克艾格，威尔克斯．跨部门合作原则及特点【C】．四川省委党校环境治理跨部门合作研讨会论文，2007． ② 加拿大环境可持续发展跨部门合作的经验与启示【C】．中央党校赴加专题考察报告，2006． ③ 加拿大环境可持续发展跨部门合作的经验与启示【C】．中央党校赴加专题考察报告，2006． ④ 汤普森，麦克艾格，威尔克斯．跨部门合作原则及特点【C】．四川省委党校环境治理跨部门合作研讨会论文，2007． 537 2012 年全国环境资源法学研讨会（年会）论文集 世界各国有很多相同之处。如何选择适合中国行政体系的碎片化管理改革途径，关键看该整合模式是否适应中国当前的政府行政体系以及是否有效解决碎片化管理问题。英国和加拿大的做法值得我们学习和借鉴，但我们要结合自身国情，制定出适合自己的一套改革方案。 我国现行的环境行政管理体存在地区分割、部门分割、条块分割的问题，尚未建立系统的环境协作治理的机制。现行环境管理是按行政区域来划分环境保护范围，使得跨行政区域环境污染的防治合作困难重重，边界地区成为环境污染和纠纷的重灾区。我国环境管理职能在相关部门之间的配置上过于分散，部门间权责不清。政府环保部门与其他部门之间并没有真正实现“统一监督管理与各部门分工负责相结合”，部门协调缺乏制度保障，环境部门的统一监督管理职权难以实现。因此，我国环境管理必须破除各自为政的分散局面，吸取英国“协同政府”和加拿大政府跨部门合作的有益经验，尽快建立和完善跨行政区或跨部门合作治理的机制。 环境治理的合作机制是涉及环境决策、执法、监管、保障诸环节的整体性制度安排，具体构建包括建立环境管理决策的协作机制、环境管理执法的协作机制、环境协作治理的组织系统、环境协作治理的信息系统在内的协调合作运行框架。其中环境治理协调合作的最前端在政府决策环节。 （一）组织协同 模仿加拿大理事会协调机制，建立由国务院主持的跨部门协调机制。主要负责协调解决下列问题：协调重大的国家环境安全责任、活跃的国际环境事务、复杂的能源环境与经济发展综合决策；经济发展主管部门的眼前和短期目标与国家环境保护的长期目标存在的矛盾冲突；超出环境保护行政主管机构职能范围的环境保护政策最终制定和执行等。 其次，根据环境保护内容和范围设立不同级别的协调机构。一是省与省、市与市之间通过联席会议制度等形式，建立联动协同机制，定期对地区间的环境保护、资源利用等工作进行协调；二是由省级政府牵头，成立部门之上的协调机构，协调部门间、行业间、企业与社会间和环境保护、能源利用相关的利益关系；解决短期利益与长期目标之间、不同法律政策之间关于能源环境与经济发展的关系问题；三是在省以下政府设立协调机构，建立联席会议等定期协商机制和日常工作机制。 （二）信息协同 各级政府有必要建立环境信息共享平台，尽快实现相关数据信息的互通与共享；为此，需要相关政府职能部门拨出专项预算，加大投入。 （三）规则协同 具体说来，规则协同包括法律协同、政策协同和标准协同等相关内容。要学习加拿大充分尊重参与者各方的立场和利益，在平等协商一致的基础上达成决策共识；引入非政府组织——第三方立法和决策，确保立法、决策和标准制定超越部门利益而具有更强的中立性。“要明确环境法律（政策）与其他基础部门法律（政策）共同构成一个完整有序的法律（政策）体系，它们之间相互制约与合作，在促进各自利益和目标的同时，相互协调、妥协和平衡，以共同实现法律（政策）调节私人利益、国家利益和社会利益相互关系的目标，环境法律（政策）只有在与其他部门法律（政策）良性互动、相互妥协中，才能更好地促进可持续发展。”① （四）行动协同即管理执法协调 无论是在日常的环境管理，还是面临环境突发事件，都应做到多部门同时行动，相互配合。无论是行政机关还是司法机关，无论是环境保护行政主管部门还是环境保护行政相关部门，都必须严格按照法律的规定，切实履行其环境保护职责，严格环境执法不容许有的部门忽视或放弃自己的环境执法的职责，使各部门环境执法的协调和配合受到影响。例如，对一些环境突发事件，需要多部门同时行动，及时果断处理。 Abstract: Because of the particularity of the environmental problems, environmental management has the comprehensive and cross functional. In order to better coordinate departments of interests, strengthening the cooperation between government, realize resource allocation optimization, and effective prevention environmental damage and protect the environment, we can through the British "Joined-up Government" and Canada cross department cooperation of the idea and the cooperation, reflect on our country environment management present situation and favorable experience for reference, and find out the government management mode new ideas of environmental protection which suitable to China's national conditions. 作者简介：高慧璇，山东临沂人，山东科技大学文法学院研究生， ① 秘明杰、李梅：《环境保护部门法之间的协调运作》，载《法制与经济》，2006（8），24—25页。） 538 |
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