邓 禾 王国萍:印度环境法庭的制度考察及启示*(二)
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形式中缺少先例。法案规定印度最高法院是任何受害者 ① Lord Woolf 在加纳对英国环境法协会做演讲的主题为：环境司法短视吗？其中提议建立一个“一站式商店（one stop shop）”一样的环境专门审判机构。 ② NGTA对“环境”进行了明确界定，认为环境包括水、空气、土地及其水、空气、土地与人类、其他生物、植物、微生物、财产之间的内部关系。 ③ 环境相关的大量实质问题可能有两方面：第一个是对整个社会公众来说，受到影响或可能受到环境严重后果影响的，或对财产有实质性损害的，或有害于公共卫生的，这些都是直接违反法定的环境义务。第二个方面是与环境后果相关的具体的污染活动或污染源，简单来说就是 “与环境有关的”与“由环境所导致的”两个方面，参见Gitanjali Nain Gill的“A green tribunal for India”—jurisdition部分。 ④ 相关法律规定在NGTA附表1中明确规定包括1974年水（污染防控）法、1977年地方水（污染防控）法、1980年森林（保护）法、1981年空气（污染防控）法、1986年环境（保护）法，1991年公共责任保险法、2002年生物多样性法。 ⑤ 这里所指的“上诉”与一般意义上所指的诉讼当事人不服法院的判决上诉到高一级法院的含义不同。它是指当事人对于行政决定不服而向法院提起的诉讼，在法院审判层级上仍然属于一审，所以有时也用“起诉”代替它。在1995 年以前，这类案件需要提交初审法院的民事审判庭审理，由于耗时太长，所以大部分转到环境法庭审理。 ⑥ NGTA16条，主要包括：依据1974年水法28节上诉机构作出的命令或判决，依据水法29节国家政府通过的命令，依据33(A)款委员会发布的指导意见；依据1977年地方水法13节上诉机构作出的命令或判决；依据1980年森林（保护）法第2节国家政府或其他机构作出的命令或判决；1981年空气（污染防控）法第3节上诉机构作出的命令或判决，依据1986年环境（保护）法对在企业、操作或程序或企业群不被执行或不采取一定保护措施的地区授权进行环境清理的命令；依据1986年环保法拒绝授权清理去执行任何活动、操作或程序的作出的命令；依据2002年生物多样性法，国家生物多样性机构或州生物多样性委员会对任何分享利益的做出的决定或命令。 530 可持续发展·环境保护·防灾减灾 的上诉法院，涉及法庭对受害人的裁决或命令。 此外对于严格的司法职能，法庭被赋予广泛的“政策制定”权力去制定框架方案，对之进行管理并适时修订。但是这些权利与行政决策权不同，仅限于指导污染企业的转换或关闭，工人赔偿方案，对新居住区的水提供制定规定或确保司法公平方面。法庭将有权像宪法法院依据案件事实和情况一样塑造新理念，而不是像民事法院仅在请求救济的情况下授权。 （三）印度环境法庭的程序规则 印度是英美法系国家，案件审理实行当事人主义，但在环境案件中，案件的受理、审理过程、调查取证等，都由法官主导，实行职权主义，强调法官的自由裁量权，这种合作式（collaborative)的诉讼程序使得法庭从对抗制（adversarial system)的束缚中解放出来。帕格瓦蒂法官在判决中指出，宪法允许最高法院为了保护基本权利采取合适的程序和措施，对抗性程序并非在一切案件中都是最好的选择，在保护基本权利的案件中，非对抗性程序并非我们想象的那么可怕。同时在环境法庭设立之前，印度法院系统已经因为案件审理和解决速度缓慢而饱受批评，有5600多件关于环境且悬而未决的案件，①简化案件审判程序已经在司法系统内部广泛讨论。环境案件相对普通诉讼案件对审理的时限性有更高的要求，因此环境法庭的建立也成为诉讼程序简化的契机。在上述理念的指导下，印度环境法庭实行巡回审理制度，案件分类制度和自然正义的证据制度，要求6个月内结案从而简化诉讼程序。 1. 起诉资格：在环境案件中，法案将起诉资格赋予“任何人（any person）”，并对“人（person）”进行了明确界定，认为其包括：自然人，印度未分家的户，公司，企业，协会或团体，董事或理事，地方机构，及其他任何法定拟制人（artificial judicial person）。1950年印度《宪法》没有关于原告资格的规定，实际上直到20世纪70年代，印度司法实践一直沿袭英国法传统，在原告资格方面采用受害人原则(doctrine of aggrieved person)，此后印度最高法院认识到，传统的原告资格规则已不适应福利国家时代的社会、经济背景，于是开始放宽原告资格规则。环境法庭这种特殊的开放式的起诉资格界定，突破了普通法要求原告具有“特殊利益”的做法，为社会公众广泛参与环境诉讼提供了法律基础。 2. 巡回制度：最初在五个地方设立环境法庭并采用巡回程序审理，新德里是主法庭设置地，全国有四个相应的法庭分部：浦那，博帕尔，加尔各答和钦奈，这四个地方都是工业污染重镇。法律规定巡回审判地区，当一起案件被受理后，它就被排号并编入法庭的计算机系统，然后按照设定的时间表开始运行，法官依据日程表到这些地区巡回收案、巡回审理。 3. 证据制度：印度有着很深厚的普通法的渊源和传统，这在诉讼模式方面有清晰表现，印度现行的1908年《民事诉讼法典》和1872年《证据法》实行的即是对抗制。但NGTA和法庭规则明确规定环境法庭不局限于1908年民事诉讼法典的程序和1872年证据法的证据规定限制，可以形成自己的程序模式，但是所有案件必须接受自然正义原则的指引，他们在法律委员机构之外将咨询专家，法官和专家都有权利去进行现场检查和记录口头证据。 4. 案件分类制度：在法庭接受到正式的申请或起诉时，会依据诉求内容进行分类，不同的案件采用不同的程序处理，并据此收费，如果诉讼请求为赔偿或救济的，要缴纳诉讼请求赔偿额的1%的费用，但最低不少于一千卢比，如果是多人起诉或多人联合起诉，应缴纳诉求赔偿总额的1%，处于贫困线以下的人申请赔偿的可以免交，②不是赔偿的申请或起诉要交一千卢比费用。 （四）印度环境法庭的责任执行 如果环境法庭的判决只停留在纸面上，不仅无法实现弱势群体的正义和解决纠纷的目的，更将导致人们丧失对该制度的信心，由此引导的社会变革也将化为泡影。因此必须找到一种有效的方法来保证判决的执行。印度主要采取了以下方法： 1. 提起诉讼的个人或团体应该持续关注并为法院命令的执行不断向执行机构施加压力，一旦发现命令不被执行，应及时通知法院，法院将要求相关机关给出合理解释。为保证判决的执行，通常是任命法庭行政人员或者社会积极分子（social activist ）作为监督人员，定期检查法庭命令的执行情况，并向法院作出报告，目前这一方法仍在进一步的改进中，但已经被视作对环境公益诉讼未来的坚定承诺，因为它保证了法庭命令在事实上被遵守。③ 2. 个人和组织不遵守法庭命令应缴纳相应的罚金或相应的责任。个人的处罚可以是临时监禁 ① http://www.economictimes.indiatimes.com>accessed 17 June 2010. ② 依据印度中央政府或州政府依据2008年5月修正的民事诉讼法典规定认定的贫困线。 ③ 何兵、王轩：《印度公益诉讼制度》，《行政法学研究》2007年第3期。 531 2012 年全国环境资源法学研讨会（年会）论文集 至最长三年有期徒刑或者一亿卢比罚款，或两者并罚；法人团体会被处以2亿五千万卢比罚款并要求相关负责人要承担个人责任，如果违法行为继续，将会被处以额外的每天十万卢比的罚款。如果是故意不执行，法庭将判处责任人蔑视法庭罪，法庭的这一权力对于保障有关环境保护法律和命令的执行起到了重要作用。 3. 法庭作出的对环境损害的任何判给或命令要求支付相关费用时，这些款项必须寄送到依据1991年公共责任保险法第7部分设立的环境救济基金会。环境损害完全责任不仅包括对污染受害者的补偿，并且包括适用治理恢复环境恶化的成本，环境损害修复是可持续发展过程的一个部分，所以印度规定污染者应当承担个体损害的费用和治理生态破坏的费用。① 三、印度环境法庭的设置对我国的启示 环境审判的理想主义模式是建立独立的环境法院，这是对现行环境保护司法体制的彻底改革，其主要目标是将环境审判从普通人民法院中独立出来，成为一支直接隶属于最高人民法院的体系。从整体上而言，其优点不言而喻，解决了管辖权、效率、冲突等种种困扰，但从成本经济的角度上看，环境法院运行成本较高，重新组建一个机构往往需要大量的资金投入和上级部门的重视，而且环境诉讼涉及多种诉讼形式，要通过对现有诉讼法理论的全面修正来满足环境诉讼的需求在目前看来是极为困难的。 就现有体制下，本着成本小见效快的目的，可以通过小规模的机制创新有效突破传统诉讼法的限制，不打乱现有的司法体系，建立环境法庭是一种现实主义选择。专门法庭因为专家法官对法律政策结构的高度一致性理解，可以衍生发展高级程序规范，形成更好的司法效果，它带来的判决统一性，持续性与可预测性可以增强公众信心，并促进司法审判的发展与丰富。就我国实际情况看，获得较为广泛认可的环境专门化审判组织主要有三类，即环境保护审判庭、环境保护巡回法庭和环境保护合议庭，在专门的环保法院建设上还未见行动。② 从中、印两国建立环境法庭的背景及发展情况看，在有些方面是可以相互借鉴的。 第一：相对完备的法律规定。环境审判专门化组织作为审理环境案件的司法审判机构需要依照法律而设立，因此设立环境法院或环保法庭的前提是有相关法律的规定。一方面印度宪法首先在21条确认环境权，这就为公民的诉讼权利奠定制度基础；其次NGTA明确法院的设立层级、人员组成、受案范围等具体内容，突出了环境法庭作为环境审判专门组织的专业性职能，同时指引环境案件的当事人依照法律的规定将案件提交到专门的司法审判机构进行审理；第三法庭规则对环保法庭的运行程序，审理程序进行了详细的规定，不但规定了对原有法律的具体适用，还还针对环保案件的特点进行了特殊的程序设计，使得环保法院审判案件的程序更具可操作性。此外如澳大利亚新南威尔士的土地环境法院就有相应的《土地环境法院法案》、《环境规划与评估法案》、《环境保护执行法案》，这都值得我国借鉴，建议我国首先将环境权入宪，其次制定《环境诉讼（程序）法》。 第二：专业的人员配备。为了应对环境案件技术性，专业性强的特点，各国环境法庭普遍重视技术人员参与，澳大利亚的土地环境法院由法官，技术专家及和解陪审员构成，新西兰环境法院由环境法官和环境委员会委员作为技术专家组成，法官和委员都要拥有环境科学知识背景。其中当然，澳大利亚与新西兰和印度的做法并不完全相同，澳大利亚更加强调的是法官和技术专家的组合，技术专家可以更好地弥补法官的不足。而新西兰和印度则不仅强调技术专家的环境科学背景，而且要求法官也必须具备一定的环境专业知识或处理环境事务经验。中国虽然成立了环境法庭，但对法官的专业背景并没有具体的要求，环境法庭成立本身是不能自动解决环境案件专业性强的难题，还应该在人员配备、专业培训、程序设置等方面进行相应的调整和更新，这样法庭本身的科学技术会产生一种平等的武器，使得在环境诉讼中，原告与无法比拟的强大集团利益之间的技术差距被冲淡或解决。 第三：扩张的受案范围。环保法庭如果没有案源，环境纠纷不能进入司法程序，那么环保法庭 ① L Jishnu，Black Holes in the Green Tribunal Bill，Business Standard,2009（12）25. ② 据笔者统计：目前我国审判庭的建设情况是：1989年武汉硚口区法院环境保护庭、2002年沈阳东陵区法院环境保护法庭、2004年石家庄晋州市环境保护法庭、2006年沈阳铁西区法院环保审判庭、2007年贵阳市中级法院及清镇市法院环境保护法庭、2008无锡市中级法院环境保护审判庭、2008年昆明市、玉溪市、澄江县及通海县环境保护审判庭、2010年福建漳州市中院生态资源庭。专门巡回法庭有：2004年大连沙河口区环境保护巡回法庭（设在沙河口区环保分局内）、2006年山东茌平县环境保护巡回法庭环保法庭（设在铁西区环保局内）、2008年南京市建邺区环境保护巡回法庭（设在建邺区环保局内）、2008江苏常州市新北区法院专门巡回法庭(设在常州市环境监测支队内)。合议庭有：2008江苏无锡市辖区内环境保护合议庭、2009福州鼓楼区法院环保合议庭。 532 可持续发展·环境保护·防灾减灾 的设立便没有实质意义。首先我国需要扩大原告资格，通过开放式的起诉资格制度保证社会公众特别是有关环保非政府组织参与环境保护，从而推动我国多方参与环境治理模式的建立和完善。但扩张原告资格的具体运用需要考量两个相反的因素：一方面要鼓励和方便当事人提起环境诉讼，尽可能放宽起诉的要求；另一方面则要防止恶意起诉人滥用环境诉讼程序，防止司法资源配置的无效率。因此，在具体的环境诉讼中，对起诉人的诚实、善意(bona fides)法院要进行审查原；其次通过加强对原告的支持，改变诉讼费用的付费方式等提高原告提起环境诉讼的动力，从而拓宽案源，建议在制度层面设立诉讼费用保险制度、环境诉讼基金制度。 第四：根据需要确定的管辖。我国目前设置方式主要是指定方式及授权方式两种，①但是目前这种扩大个别法院管辖权的做法对解决跨区域环境纠纷的作用有限。②因此我们可以借鉴印度的做法，首先根据需要设立，不需要严格按照行政区划层层设立，以免浪费司法资源；其次根据环境案件的特殊性，设置以环境要素为基础的集中管辖权，比如有学者提出的建立流域管辖诉讼机制，③其具体做法以水污染案件为例，④对处于一个省行政区划内的水资源保护可以交由省会所在城市或与该水域联系最紧密的地区的一家基层法院统一进行一审，所属中院、高院设立相应的环保法庭，便于集中管辖。⑤ 集中管辖权可以解决环境纠纷的跨区域性问题，将涉及不同行政区域内的环境要素和共同的环境侵权主体统一管辖，这样可以有效避免地方保护主义对环保法庭案件审理的干扰，统一司法审判标准。 第五：注重实效的程序设计。首先要大力发展环境巡回审判制度，随着社会的发展，法治的进步，社会矛盾的复杂化 |
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