邹媛媛:论转基因食品的法律管制(二)
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法的规定，自2001年4月1日起，未通过该安全性审查的转基因食品或以其未原料生产的食品不得进口，也不能日本国内销售流通。即便是通过了安全性审查的转基因食品，如果与日后科学上的新观点相悖，也要及时的进行复查，如果可能危害人体健康的情况，必须通过大众媒体及时向公众公布。 二、中国对转基因食品的管制现状与问题 （一）我国目前的管制现状 我国很早就开始了转基因技术应用方面的研究，并且在大田试验水平和商业化方面处于世界前列。①由于自上世纪九十年代以来，关于转基因作物的商业化存在巨大争议，我国对此一直持谨慎态度。为了保证转基因食品行业在我国的健康有序发展，我国建立了一系列制度，制定了一批法律法规来对其进行规制。 在我国负责转基因生物安全管理的国家机构主要有环境保护部、科技部、农业部、卫生部、教育部和中国科学院，其中最为主要的是农业部和环境保护部。②农业部主要负责对转基因作物、转基因饲料等与其职能相关的转基因事物的管理，是转基因食品管理的主要部门。环境保护部则主要关注转基因生物释放后对环境的影响等。科技部主要负责对在我国境内进行的一切基因工程工作的监督审批。卫生部则负责涉及人类遗传资源方面的科学研究的管理。由上可见，我国在转基因生物安全管理上存在着多个部门管理，管理职能存在交叉，职能划分不清等缺陷。并且，各部门由于其职能不同，其管理的出发点也不尽相同。 在标识制度方面，我国也建立了初步的法律体系予以管理。早在1990年卫生部就针对转基因食品的审批和标识方法颁布了《新资源食品卫生管理办法》，其第七条中明确规定“试生产的新资源食品在广告宣传和包装上必须在显著的位置上标明‘新资源食品’字样及新资源食品试生产批准文号。” 同时还对新资源食品的销售范围、宣传方式、生产工艺等作出了限定，以规范新资源食品的生产销售。随着转基因食品的大量生产和销售，2002年4月，卫生部又通过了《转基因食品卫生管理办法》，其第十六条规定：食品产品中(包括原料及其加工的食品)含有基因修饰有机体或/和表达产物的，要标注“转基因XX食品”或“以转基因XX食品为原料。转基因食品来自潜在致敏食物的，还要标注“本品转XX食物基因，对XX食物过敏者注意”。 2007年12月1日，卫生部颁布了《新资源食品管理办法》，以此来替代上述两项法规。在该办法中，明确将转基因食品归入新资源食品予以管理，统一了其标识规范。 在转基因食品上市审批方面，由于我国的食品卫生方面主要由卫生部负责。这部分的管理基本都以卫生部颁布的规章为主。2002年卫生部颁布实施的《转基因食品卫生管理办法》第三条就明确规定了转基因食品的上市审批制度。③ 2007年卫生部新修订的《新资源食品管理办法》将转基因食品与其他特殊食品一起进行一并管理，不再单独就转基因食品进行单独立法，《转基因食品卫生管理办法》也被废止。在《新资源食品管理办法》中还就个人或机构在新资源食品上市前需审批提交的材料作出了明确规定。同时规定了卫生部在进行上市审批时，将通过安全性评价制度来具体实现对新资源食品的上市审批。④ （二）中国在转基因食品管制方面存在的问题 1、立法层次过低，缺乏综合性 在我国管理转基因食品方面的法律法规除了2009年通过的《中华人民共和国食品安全法》为法律，2006年通过并生效的《农业转基因生物安全管理条例》为行政法规外，其他的都是国务院下属各部门如卫生部、科技部、等所制定的行政规章。这些行政规章由于立法层次比较低，且根据 ① 杨洋 吴春兰：《国内外转基因食品现状及其安全管理》，载《食品安全》，2004年第6期，第118页。 ② 王艳青：《国际履约与中国转基因生物安全管理》，载《世界农业》2007年第1期，第4-6页。 ③ 《转基因食品卫生管理办法》第三条：转基因食品作为一类新资源食品，须经卫生部审查批准后方可生产或者进口。未经卫生部审查批准的转基因食品不得生产或者进口，也不得用作食品或食品原料。 ④ 《新资源食品管理办法》第八条：卫生部建立新资源食品安全性评价制度。新资源食品安全性评价采用危险性评估、实质等同等原则。卫生部制定和颁布新资源食品安全性评价规程、技术规范和标准。 495 2012 年全国环境资源法学研讨会（年会）论文集 各部门权限制订，无法对转基因食品从其生产到销售进行综合性管理，而且大多数行政规章的规定过于原则性，缺乏可操作性。即便是作为法律的《中华人民共和国食品安全法》也只是从宏观上建立了一套有关转基因食品的生产、销售、处置等制度，也缺乏具体的操作细则，使其法律效力大打折扣。各部门分别管理的模式，也使得我国在对转基因食品的管理上缺乏协调与配合，容易出现职权冲突或者管理真空的局面。一旦出现重大的生物安全问题，这种立法模式也无法进行有效的应对。 2、监督管理制度的不完善和缺乏 现有的转基因生物安全立法建立了以安全评价、许可证和标识等制度为核心的监督管理制度体系，但在越境转移的事先知情同意、公众参与、损害赔偿与责任保险等方面的制度严重不足甚至缺失。①在已建立的安全评价制度、许可证制度和标识制度上也存在很多缺陷，并且很多制度只是机械的借鉴国外的做法，没有考虑我国实际情况，无法从根本上完全保障我国公众食用安全。我国的监督管理制度还存在脱节，目前主要集中在对转基因食品的研究、生产、销售等阶段的管理，而对其的保管、运输、废弃等环节并未予以涉及。例如，在卫生部新修订的《新资源食品管理办法》中，就将以前的“可追溯制度”予以删去。这样的监管模式无法完整的控制转基因食品，监督管理的效果自然不佳。除了监管制度上的缺失外，我国还存在监管能力不足的缺陷。相关监管机构不仅存在管理资金缺乏的困难，人手上也捉襟见肘。 3、惩罚力度太轻，违法成本较低 目前我国对违法销售转基因食品的个人或企业的处罚措施缺乏，如《新资源食品管理办法》只是要求生产经营或使用新资源是的企业配合卫生行政部门对其食用安全问题的调查处理工作，对食用安全信息隐瞒不报的，卫生行政部门可以给予通报批评。显然“通报批评”的处罚措施显得太轻描淡写。而2010年初夏以来，我国农业部就陆续检测出我国市场中一批违规流通的转基因玉米种子，经过排查发现了国内一些育种专家和种子企业违规引进国外的转基因玉米种子在国内进行种植，对于这些专家和企业的违规做法，农业部虽然立即约谈了所有违规运作转基因商业化种植的专家和企业，并进行了较为严格的处罚，但对外界确一直缄口不提。即使是所谓的严格处罚在最后的执行过程中也大打折扣。最终处理只是限定其违规品种停止生产，并给予违规种子退出市场一年的缓冲时间。被誉为“温柔的处罚”。②这些都表明了，我国在处理转基因食品问题上的“软弱”。较低的违法成本对遏制违法从事转基因食品生产、销售等的企业或个人显然不具有威慑力。 三、完善中国对转基因食品管理制度的对策分析 我们应该看到，尽快在我国建立健全转基因食品安全法律规制体系有利于保障我国公众和生态健康，也有利于我国在转基因食品的国际贸易中占据有利地位。 而要保障转基因食品在我国的安全推广，我认为应该从如下几个方面进行完善： （一）建立我国专门的转基因生物及其产品安全方面的法律体系 提高我国在生物安全方面的立法层次，可以从总体上对转基因技术进行管理，避免了因各部门职权不同而出现的管理上得重复或遗漏。综合性的立法还可以更好的协调各部门的职责，管理框架更为清晰，执行力也能得到保障。对于转基因食品管制模式的立法，在立法体系上，我倾向于通过专门立法的模式来建立我国的转基因生物及其产品管理体系。首先，通过专门的立法可以提高我国在转基因生物及其产品管理方面法律的立法层次，适应目前国内外的需要。其次，我们可以看到通过专门的立法模式，可以使我国相关法律达到全面、协调性强、管理权限明晰的效果。最后，转基因生物安全问题影响的广泛性、复杂性都要求我国通过制定专门的立法来予以规制。并且通过我国20多年分散式立法的经验和实践，为我国制定专门的转基因生物安全法律提供了大量素材，制定一部符合我国实践的转基因生物及其产品安全法律是水到渠成的事情。 （二）完善转基因食品的管理和监督制度 根据上述我国专门立法的模式，建立一整套监督管理制度是发挥我国相关法律效力的保障。对于转基因食品的管理，我认为我国应该采取较为严格的生产过程管理模式，即效仿欧盟采取的从实验室到餐桌的全过程控制。我国的管理不仅仅只是针对转基因食品还要对相应的技术研发和运用过程进行管理。只有实现这种全过程的管理，才能使转基因食品从其研发、商业化生产、销售到最终被人食用都处于严密的监控中，严防其危险的产生。而要做到对转基因食品的全过程监控，需要在 ① 汪劲主编：《转基因生物安全法研究》，王明远著，北京大学出版社，2010年6月第1版，第217页。 ② 降蕴彰:《农业部来信紧急清理转基因》,来源：经济观察网 载http://finance.sina.com.cn/g/20110527/22429911297.shtml ，最后访问日期：2012年3月1日。 496 可持续发展·环境保护·防灾减灾 我国建立如下的制度来进行管理： 1、建立安全评价体系，完善上市审批制度 这个体系不仅是对已经上市或即将上市的转基因食品的评价，还应是我国对转基因食品上市审批制度的一部分。在这个体系中主要包括了对转基因食品的风险评估、安全检测和预警系统的建立，这三个制度是相互配合、相互衔接的。在这方面，首先是要在我国建立统一的转基因食品检测机构，对准备上市或已经上市的转基因食品进行风险评估，以保障公众的健康。在严格对转基因食品上市前进行风险评估后，还要建立一套统一的检测体系来规范对转基因食品的检测标准、检测方法，以此来保障检测结果的唯一确定性和科学性。对于检测结果，须有统一的检测机构加以梳理并予以定期公布，以此保障公众的知情权。鉴于转基因食品对人体或环境的影响要经过很长的时间才能予以显现，检测机构还要注意对其的长期跟踪检测和评估，在可能出现危害前提前发布预警信息，将其危害降到最低。 在建立安全评价体系的同时，我们可以借助安全评价体系来展开我国转基因食品上市审批制度。将安全评价体系中的风险性评价运用到该审批制度中，并对各种转基因食品进行分类管理。 2、完善标识制度 虽然转基因食品存在很多传统食品不具有的优点，但其是否安全也一直是困扰人类的一个难题。对消费者来说，他们有选择是否食用转基因食品的权利。而要保障消费者选择权的实现，最直接办法就是在转基因食品或含有转基因成分的食品包装上加贴特殊标签，向消费者告知其所含有的转基因信息，以保证消费者的知情权和选择权。鉴于我国谨慎发展转基因食品的态度以及从生产过程进行管理的模式，转基因食品的标识应偏向于与欧盟一致的严格标识制度。即采取只要其生产食品的原料中具有转基因成分，即使在最终产品中没有检测出转基因物质，都应加以标识，以便于消费者在购买时加以选择。 在具体操作上，我们可以综合借鉴各国在转基因食品标识的制度，制定符合我国国情的标识制度。对于转基因农产品及其加工食品，视其原料是否有转基因成分，标识为“XX转基因”、“ XX非转基因”标签。如果食品中混入了转基因成分是偶然的或为技术上不可避免的，可规定一个最低成分值，低于这个值的产品可以不予标识，高于这个成分的则需进行标识。而这个成分值的多少可根据检测技术的精确度和国际动向等因素来加以调整。 ３、建立可追溯制度 在上文中，我们可以看到这种制度在我国已经初步建立，但其还存在着适用范围有限，制度不健全等缺陷。可追溯制度作为欧盟近年来推出的一项新制度，其在追踪转基因食品的流向，控制转基因食品风险上起到了积极的作用，这种制度也被大多数国家所采用。可追溯制度即对转基因食品要求其从生产开始到流通再到消费的每个环节，都必须要进行登记备案，以方便追踪其来源和去向。具体其制度，需要建立食品经营者对买入和卖出的食品要详细的建立包括产地、经销商等的完整档案，同时，批发企业要保存其货物流向记录，便于经营企业发现食品安全问题后追查供货源头，追回有问题的食品。在发现转基因食品对人体健康和生态环境产生始料未及的负面影响时，上述记录可以帮助相应的管制机关及时在市场上找到这些转基因食品，并对其进行封存防止其继续流通。同时可追溯制度还可以协助相关研究机构对那些长期消费转基因食品的用户进行档案登记和跟踪调查，通过对其的研究，及时反馈转基因食品对人体的各种影响，为科学界进一步了解转基因食品对人体和环境的影响提供第一手的资料。 （三）健全惩罚制度 在前述的各种制度其重点都是基于“预防”原则，在可能出现转基因食品危害人体健康或生态环境安全前就采取措施来阻止这种情况的出现，但对于违反这些制度的个人、单位或组织如何进行处罚，以及他们的行为导致对人体或环境的危害，如何进行补救和赔偿，都需要我们通过预先设计相应的惩罚机制和补救措施来进行规范。由于我国目前对食品安全方面的惩罚措施并不到位，对违反食品安全进行处罚的法律依据仅仅只有《中华人民共和国食品安全法》、《刑法》等有限的几个处罚条款。但转基因食品一旦出现危害，其很可能不仅包括了对人体的伤害，更有可能同时对生态环境造成极大危害。而我国目前的处罚条款保护的客体仅仅限于人体健康，并且要求出现危害后果才会有相应的处罚，显然不适应于对转基因食品的管制。由于基于“预防”的原则，对于转基因食品我国应在专门的立法中考虑单独对违反转基因管制个人或单位进行处罚，以达到严格控制的目的。要保障法律体系及其相关制度发挥效力，不仅要求该法律在制度设计上要符合实践，具有较强的可操作性，还要求对于违反法律的处罚要具有威慑力和补救性。 497 2012 年全国环境资源法学研讨会（年会）论文集 结束语 转基因食品作为近年来备受争议的商品，其在全世界的推广潮已不可逆，即便是管制最为严格的欧盟国家内部也开始出现转基因食品的身影。可以说转基因食品已经进入普通民众身边是一个不争的事实。正是这种大趋势不可逆以及转基因食品本身存在的安全性问题，导致世界各国也希望在发生不可控危害之前，将这种新型食品置于自己的管制之下。作为发展中国家，转基因技术是我国少数在世界科技领域能 |
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