邹媛媛:论转基因食品的法律管制(一)
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可持续发展·环境保护·防灾减灾 ——2012 年全国环境资源法学研讨会（2012.6.22~25·成都）论文集 492 中 国 环 境 资 源 法 学 研 究 会 China Environmental and Resources Law Society, CERLS 论转基因食品的法律管制 邹媛媛 （四川大学法学院，四川 成都 610064） 摘要：作为生物工程技术的重要成果，转基因食品已逐渐进入到普通民众的身边，而由于各种各样的原因，对于转基因食品是否安全的质疑一直没有停止。作为一个地少人多的国家，发展转基因食品可以很好的解决我国的粮食供应紧缺，但在其安全性尚不明朗的情况下，通过建立相应的法律管制模式，严格控制转基因食品的流向，才能真正的保障我国的粮食安全。 关键词：转基因食品；生物安全；法律规制 自20世纪70年代以来，转基因技术开始广泛应用于农业和医疗领域。转基因技术因区别于传统作物的生理特点，容易导致人们在伦理、宗教方面对其产生质疑甚至持否定态度。然而由于人口激增，自然环境日趋恶劣，转基因农作物在抵抗病虫害、恶劣气候方面所具有先天的优势，让我们看到了在短时间内解决全球庞大人口粮食供应的曙光。但由于技术水平的限制，以及转基因食品出现的时间尚短，科学界还无法给出其无害或有害的确切证据，故在不同的利益背景下，各国对转基因食品的态度也各不相同。 中国作为一个发展中国家，拥有世界上最庞大的人口，用好转基因食物可以帮助我国解决粮食供应短缺问题，但如何避免转基因食品给环境和人类自身带来的威胁，是我国在大规模发展转基因食品之前必须认真思考、做好防范的必要准备工作。 一、国外转基因食品的管制模式 通常我们将转基因食品称为基因修饰食品（Genetically Modified Food, GMF），是指利用由转基因技术获得的含有外源基因的动植物和微生物及其衍生物生产的食品。各国基于不同的利益都建立自己对转基因食品的管制模式。 （一）美国的管制模式 美国作为世界上最早研究开发转基因食品的国家，其所种植的转基因农作物、所生产和消费的转基因产品均居全世界之首。①正是由于美国在转基因研究和其产品生产上在世界上占据领先优势，对于转基因食品，其秉持“可靠科学原则”，即目前人类还没有证据证明转基因食品是否会危害人体的健康，所以我们应该将其与普通食品一样一视同仁，故该国认为转基因食品是安全的。1986年美国白宫科技政策办公室颁布的“生物工程产品管理框架性文件”体现了美国对转基因食品的管制基本理念——注重最终产品本身而不是生产产品的过程。在该框架性文件中美国认为转基因作物与非转基因作物或者说是传统作物没有本质上的区别，在管理过程中不需要特殊对待；美国对转基因食品的管制主要体现在最终产品和个案分析上，对于生产过程的管理不需特别关注。所以在选择立法体系上，美国认为现有的法律在管理转基因技术产品的安全性上已足够，不需另行制定法律进行规制。在对转基因食品的管理上，目前美国主要由《联邦食品、药品和化妆品法》及其《食品添加剂修正案》两个法律来进行规范。故到目前为止，美国管理转基因食品都是沿用既有的法律条文，将其法律效力延伸于基因工程产品的模式。 1、管理部门 由于美国对转基因食品并未进行专门的立法，故对转基因食品的管理美国延续了其对传统食品的管理模式。其管理部门主要由环境保护局、联邦食品药品管理局和农业部组成，而各州地方政府也承担了食品安全监管的责任。根据食品的类别不同，各部有自己的管理范围。这些机构都独立进行管理活动，制定了各自的管理条例和规则。 2、标识制度 基于“可靠科学原则”的影响，以及在转基因食品安全性评价方面所持的“实质性等同”原则，美国政府对转基因食品采取的是自愿标识制度，即在美国国内没有强制规定必须在转基因食品上加注标识。只有在转基因食品中含有过敏成分或者食品组成成分、营养成分等产生的变化可能导致食品 ① 秦笃烈：《透视美国生物国防战略与实施：生物医学21世纪将成为国家安全的前沿》，载《科学中国人》2004年第2期，第49页。 可持续发展·环境保护·防灾减灾 安全问题时，美国法律才会要求生产者在商品的标签上标识出来，以供消费者在购买时能清晰的了解食品的信息并能正确的加以选择。在标识语言上，美国认为应当避免使用“不含转基因成分”或“未经转基因技术处理”等文字，而应采用诸如“未使用生物工程技术制成的原料”或“非生物工程技术制成的大豆豆油”等。① 3、上市审批制度 同转基因食品标识制度一样，美国对转基因食品的上市销售主要由食品药品管理局下属的食品安全与营养中心来管理，并且实行的自愿咨询程序。在这种体制下，则主要由转基因食品的研发者和生产者对其安全予以负责。转基因食品在上市之前其研发者可以就其安全问题向食品药品安全与营养中心进行咨询。不过这种咨询为一种非强制性的程序。美国食品药品管理局认为，不需要为了保护公众的健康而将所有的新成分和食品添加剂列入审查，只有食品制造商对自己开发的新型食品是否安全产生了质疑，才会再其上市前将该食品交由食品药品管理局审查。 （二）欧盟的管制模式 由于在上世纪末，欧洲爆发了多个危害公众健康的事件，人类是否有能力控制这些高科技下的产物以及政府应对突发事件的能力都遭到了公众的强烈质疑，这更加加剧了人们对于转基因食品安全性的怀疑。由于大部分欧洲人都信仰天主教，而转基因技术对于生物进化过程的干涉恰好触碰到了这一“上帝的禁地”，这为很多信徒所不能接受。② 正是由于公众的怀疑以及宗教方面的原因，虽然欧盟在生物技术以及相关产业发展方面并不比美国落后，但在推动生物技术产业化发展上，欧盟则远远落后于美国。在对转基因食品进行管制的基本理念上，欧盟采取了与美国截然不同的立场，以“预防原则”作为对其管制的基本原则。该“预防原则”指的是欧盟认为由于人类对科学的认识存在局限性，转基因食品出现时间尚短，要科学评估其的安全性所需的数据要多年以后才能获得，所以在目前无论检验方法有多么严格和先进，得出的结论不那么肯定。如果政府等到最坏结果出现时才采取行动，那造成无法挽回的损失。所以，在决策上欧盟认为应预先采取防范措施，通过严格控制转基因技术以及对通过转基因技术得到的各种生物和食品进行安全评价和监控，才能将这种不确定性所带来的风险降到最低。而在对转基因食品的管制上，欧盟主要采取的是过程管理，要求只要运用了转基因食品作为原料的食品，无论其最终产品是否含有转基因成分，都被认为是转基因食品，必须加贴特殊标签。由此可见，欧盟在对转基因食品的管理上重点关注制造食品的过程，通过一系列特殊法律来规制转基因食品，对其进行审批和风险评估，以防止转基因食品对人体和生态环境造成损害。 在法律法规管理方面，欧盟采取了单独立法的模式来规制转基因食品。针对转基因生物及其产品的管理，欧盟建立了一整套法律体系来进行关注。该立法模式由“水平”和“垂直”立法来组成一个有机的整体。转基因食品则主要在其“垂直”式立法中予以规制。随后的二十年欧盟不断通过关于转基因食品的的法令，建立起符合自身利益的管理转基因食品的法律体系。 1、管理部门 欧盟不仅对转基因食品进行单独立法管理，其在欧盟内部还成立了独立统一的机构来管理其境内所有与食品安全有关的事务，即欧盟食品独立权利机构。这个机构的主要职责是：指挥食品危机预警系统，与消费者就食品安全问题进行对话，建立与他国相关食品卫生和科研机构的合作联系，负责向欧盟委员会递交有关食品卫生的分析报告等。2002年，欧盟食品安全管理局的成立，标志着欧盟内部各国具有统一的机构来处理与食品有关的事务，也实现了对转基因食品从农田到餐桌的全过程监控。 2、标识制度 作为世界上对转基因食品控制最为严格的地区，欧盟对转基因食品的标识制度的规定也是最为严格的。除了1997年欧盟出台的《关于新食品和新食品成分的条例》规定了关于转基因食品的标识制度外，2000 年1 月10日颁布的《欧洲委员会 ( EG) Nr. 50/ 2000 法案》 , 即《关于转基因添加剂和食用香料及食品原料的标签法案》也对转基因食品标识制度进行了详细规定。该法案规定食品中食品成分、添加剂和食用香料含有超过 1%的转基因原料必须标识, 且必须在标签上说明下列情况: a) 任何与原品种 “ 非实质等同”的特性, 如成分组成、营养价值以及用途; b) 可能在健康 ① 张忠民：《美国转基因食品标识制度法律剖析》,载《社会科学家》 2007年11月第6期总第128期第72页。 ② 徐海滨：《转基因食品对健康的影响及其安全评价》，载《转基因生物风险与管理——转基因生物和环境国际研讨会论文集》，中国环境科学出版社2005年版，第67页。 493 2012 年全国环境资源法学研讨会（年会）论文集 上受该转基因原料影响的特定人群; c) 有关基因原料引起的道德疑虑。① 3、上市审批制度 欧盟为转基因食品的评定和审批程序制定了明确的法规，但需由各成员国和欧盟一起承担责任。新法规为转基因食品的科学评定和审批确立了一个“一门一匙“的对应程序，这样的程序结果将得到一个统一管理的、清晰而透明的欧盟程序。利用这个程序可以使经营者做到只提交单一的申请。新法规规定可用作食品或动物饲料的转基因生物必须经过审批，才能决定最终是否能被使用。②科学的风险评估被交由欧洲食品安全局执行，其出具的鉴定结果将会向公众进行公布，并征求公众意见，在鉴定结果的基础上，欧盟委员会会起草一份表示同意或否定转基因食品上市的审批提议，由成员国授权的多数人组成的协调委员会予以通过。如果该产品通过了上述审批将被列入到一份公开的转基因食品目录单中。这样的上市审批有效期为10年，到期后需重新申报审批。 4、转基因食品的可追溯性制度 可追溯性制度作为欧盟用于保障转基因食品标识制度能都到有效落实的手段之一，其目的在于保持消费者对标识可靠性的信心。该制度主要是指对转基因食品从其生产、流通到消费的每一个环节都必须予以登记，以便于追踪其的来源和去向。为保障这项制度的落实，欧盟规定在每个环节上，其负责人都必须如实的记录下转基因食品的的来源及其去向，严格保存下这些记录并将相关记录信息传达给后续者。可追溯性制度作为欧盟独特的控制手段之一，其保障了在转基因食品可能会对人的健康或生态环境造成影响时，人们可以很快的找到危害的根源，及时有效的找到全部的相关食品并进行处理，将危害减少到最轻。由此可见，可追溯性制度是补充、强化标识制度的重要手段，也是应对转基因食品所存在的健康风险的有效措施。 （三）日本的管制模式 由于国土面积狭小，人口众多，转基因技术在提高作物单位亩产量以及抗病虫害等方面具有的优势，使得日本在发展转基因作物上具有极大的需求。转基因食品也在一定程度上得到了部分民众的支持。但是由于需要进口大量的农产品，以及转基因食品安全性的不确定，使得其国内民众也对转基因食品存在诸多质疑。正是由于这种需求与质疑同时并存，导致了日本在对待转基因食品问题上的态度显得摇摆不定。正是日本这种态度，导致了其在对转基因食品的管制方面，分别借鉴了美国与欧盟的管理模式，将其糅合在一起，形成了日本独特的管制模式。 在立法规制方面，日本采取了对转基因食品单独立法的方式。通过制订法律和管理条例来分别规制。其法规分为两个层次，第一个层次是法律，如2003年6月颁布，并于次年2月生效的《关于规范转基因改造生物体之使用以确保生物多样性的法律》（又称《日本卡塔赫纳法》）、农产品标准化和标志法等；第二个层次则是管理条例，如根据《日本卡塔赫纳法》所制定的有关转基因生物利用模式和用途制定相关的管理条例。 1、管理部门 日本在管理转基因食品上与美国一样主要采取各省管理的方式。其转基因食品安全管理机构主要由文部科学省、通产省、农林水产省和厚生劳动省四个部门组成。其中文部科学省主要负责实验室生物技术研究与研发阶段的管理。通产省也称为经济产业省，其主要任务就是推动生物技术在化学药品、产品和化肥生产方面的应用。厚生劳动省则主要负责药品、食品以及食品添加剂等的审批，其还要负责转基因食品安全问题。农林水产省负责审批重组生物向环境中的释放。③ 2、标识制度 在转基因食品标识制度上，日本更多的是采取欧盟的强制标识制度。在强制标识制度要求下，日本通过转基因农产品及其加工食品的批准制度来对强制标识制度进行完善。对通过日本批准的转基因食品其主要原料(指食品中的3种主要原材料之一)中的转基因成分超过5%才需进行标识，而对没有通过批准的转基因食品，其只要具有转基因成分就必须进行标识。同时，日本也使用了自愿标识的制度，非转基因农产品及其加工食品可标示非转基因标识，并且规定转基因食品在加工后，其成分中不再含有重组DNA或蛋白质的并且在营养成分和用途上与常规食品没有区别的，也可采用自愿标识制度。 3、上市审批制度 ① 冒乃和、刘波：《欧盟转基因食品安全的法律基础》， 载《广西轻工业》， 2003年第6期， 第29页。 ②《欧盟转基因食品相关法规介绍》，中国标准化增刊，1994-2012China Academic Journal Electronic Publishing House.All rights reserved. http://www.cnki,net. 第146页。 ③ 陈俊红：《日本转基因食品安全管理体系》，载《中国食物与营养》， 2004年第1期，第20页。 494 可持续发展·环境保护·防灾减灾 对于转基因食品的上市审批，日本早在上世纪九十年代初就已经开始着手。1991年，日本厚生省就制定的食品和食品添加剂安全性审查准则，其中就包括了对转基因食品的安全性的审查准则。1996年后，日本根据转基因食品的发展趋势，先后将几十种转基因食品列入安全性审查目录中，并将随着转基因技术的发展而不断扩展审查名单，每年进行更新。2000年，日本厚生省修改了食品卫生法的标准和安全性审查手续及其标准公告。根据上述食品卫生 |
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