尤明青:特许协议保护机制法律问题研究报告∗(四)
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的认可。“社区保护地”（Community conserved Area）是指被土著居民和当地社会通过约定俗成的方式或其他有效方式自动地保护起来的，包括了显著的生物多样性、生态效益和文化价值的，自然的和改良的生态系统。事实上，地球上相当多的生物多样性存在于属于土著居民或当地社区拥有、控制或管理的地方。这些居民和社区正通过传统的或现代的方式积极或被动地保护着许多这样的地点。然而迄今为止，这个事实却被正式的保护界所忽视了。 国内外学者对“社区保护地”也做过大量的研究和实地工作。美国大自然协会在云南省滇西北地区的研究显示，藏族“圣境”的信仰有效的保护了这里的生物多样性。而在卡瓦格博地区，圣境又有四种表现形式，即神山、日卦、圣迹和转经路线。每一种表现形式都有管理的规则，事实上就是小规模的由社区管理的保护地。中国科学院昆明植物研究所对云南彝族地区“神树林”的研究中，发现“神树林”对当地生物多样性保护和管理起到了重要的作用。由于“神树林”在保护水源，防止水土流失上起到的作用，“神树林”一般不会受到破坏。而傣族的“龙山”、“寨神林”和“十二生肖生态年”的传统信仰也促进了傣族地区的生物多样性保护。汉族社区也有很多保护自然资源的传统知识。在我们的调查中，位于甘肃白水江国家级自然保护区周边的汉族居民也有“向山”的信仰，村中有明确的村规民约来保护“向山”。而“向山”大多数是房前屋后易山体滑坡的山林。 从以上分析可以看出，特许保护机制与社区共管、社区保护地既相互独立，又有密切联系，两者可以互为补充，共同促进环境保护。就两者的区别而言，前者强调资助人和被许可人的法律地位，而后者强调基层社区的参与。就两者的联系而言，特许保护机制可借助社区共管和社区保护地，以社区为被许可人和实施人开展特许保护活动；反过来，社区共管和社区保护地也可借助特许保护机制提高管理能力。两者的联系表明，社区共管和社区保护地机制进一步提高了特许保护机制的可行 [4] 杨文忠、靳莉、赵晓东. 云南自然保护区社区共管内涵的演变[J]. 林业经济问题, 2007(1). [5] 国家林业局野生动植物保护司. 自然保护区社区共管[M]. 北京：中国林业出版社，2002. 433 20112 年全国环境资源法学研讨会（年会）论文集 性。[6] 3、基于成功案例的实证分析 中国已经开展了一些特许保护方面的实践，很多机构已与中国的某些地方签订了特许保护协议，开始了通过特许保护机制开展环境保护工作的尝试。比如，保护国际就于2005年12月开始与国家林业局、四川省林业厅、三江源国家级自然保护区合作，通过特许保护的方式，建立了青海三江源国家级自然保护区措池村（通天河流域）特许保护项目、四川甘孜州丹巴县顶果山特许保护项目、四川省平武县火漆河流域特许保护项目、四川省平武县木座乡新驿村木瓜溪特许保护项目、四川省平武县木座乡新驿村薅子坪林场特许保护项目等项目，取得了良好的效果。 在这些项目中，比较典型的例子就是四川省平武县火漆河流域特许保护项目，其重点区域为实行民办公助、民营管理的余家山县级自然保护区。[7] 该保护区原为一家林场，其负责人此前通过合法途径获得了森林采伐许可，但在1998年实施天然林禁伐政策之后，由于不能通过采伐林木获得经济收入，在经济上陷入困境。经过当事人申请和县政府批准，该保护区于2006年得以建立，并按照特许保护机制进行管理。根据该项目安排，政府除了提供一定数量的补助之外，同时允许保护区开展生态旅游和生态系统服务；非政府组织以资助人的身份，在提供资金支持的同时也提出保护区必须达到的环境保护要求。经过各方通力合作，该项目取得了很大成功：第一，完善了该保护区的管理机构，提高了保护能力。第二，生态公益林补偿金、非政府组织资助等资金来源使得该自然保护区不仅得以持续运行，而且提高了保护效果，不仅使包括余家山在内的5千公顷林地得到有效保护，而且连接了周边共29万公顷的国有林地，弥补了从前保护区之间的真空地带，扩大了保护面积，使之成为东北面唐家河国家级自然保护区的天然屏障。该项目同时也构成了平武县火漆河流域保护的重要地带，对于保护平武县的水源地具有重要意义。[8] 该项目的成功充分证明了可以通过特许保护机制为环境保护项目融资，以实例证明了特许保护机制在中国的可行性。 五、结论及建议 经过本项目研究，我们认为中国法律提供了足够的法律制度基础，以供引进特许保护机制，开展特许保护项目。虽然相对于传统的由国家行政机关开展的环境保护工作来说，特许保护机制将来仍然仅仅处于补充地位，但随着人类环境意识的觉醒和增强，越来越多的个人和组织将会对环境保护给予资助，特许保护机制将会有更大的发展空间。本报告在此对于非政府组织、研究机构、公司等希望通过特许保护机制参与环境保护的法律主体提出以下建议，以便更好地开展特许保护工作。 第一，根据土地的性质选择相应的模式。农村土地适用《农村土地承包法》、《物权法》关于农村土地承包的相关规定，非政府组织、研究机构、公司等法律主体可根据自己的情况和目标，选择实施人模式或者资助人模式，并签订相应的合同。对于国有林场等非农村土地，非政府组织、研究机构、公司等法律主体目前不能作为承包人，仅仅可以作为资助人与承包人签订附条件赠与合同，以资助人模式开展特许保护项目。 第二，加强与当地社区的合作。从当地社区的角度看，即使他们不是保护地的所有权人，也必然以某种方式利用保护地的环境和自然资源，因此至少是保护地的利益攸关方。能否获得当地社区的支持，在很大程度上决定了特许保护项目的成败。鉴于当地社区的独特作用，资助人在设计特许保护项目的时候应当特别考虑是否能够以当地社区中的某些成员为承包人和项目实施人，争取当地社区的合作。如果当地社区也是保护地的所有权人或者对保护地享有类似所有权的权利，资助人还需要取得当地社区的许可，方可开展特许保护项目。 第三，加强与当地人民政府的合作。在中国，国家不仅拥有行政管理权，而且也是国有土地的所有权人。根据中国目前的土地所有权格局，很多林地、湿地等生物多样性热点地区都是国有土地。对于国有土地，如果不能获得政府的支持，则无法签订特许保护协议，因此政府的支持就尤为重要。 第四，合理约定补偿。特许保护协议中的补偿包括三个方面的问题，一是补偿数额问题，二是补偿方式问题，三是补偿范围问题。 在确定补偿金数额时，需要考虑因为开展环境保护活动需要限制、放弃合法开发项目所遭受的直接损失和间接损失，据此确定因为放弃使用环境和自然资源的机会成本，包括个人收入的减少、就业机会的减少、政府税收的减少等等。同时还需要考虑为了开展环境保护活动所产生的额外成本，包括物质消耗、金钱支出以及劳务付出等等。在确定补偿数额时，除了将前两项相加之外，还需要 [6] 杨方义. 社区保护地与社区参与保护机制研究[J]. 国土与自然资源研究，2007（4）. [7 [8] 李晟之. 论生态补偿背景下的协议保护[J]. 农村经济， 2007(8). 434 可持续发展·环境保护·防灾减灾 减去因为环境保护而带来的收益。 在确定补偿数额之后，需要选择合适的补偿方式。补偿方式既可以是直接支付货币，也可以是提供物质、就业机会、培训机会、子女教育机会等等。选择补偿方式时，不仅要考虑保护地的环境特点，也需要充分考虑当地社区的社会、经济、文化结构，选择的补偿方式应当能够促进当地的可持续发展，促使当地社区改变原有环境不友好的生产、生活方式，走上人与自然和谐发展的道路。 补偿范围不仅包括对特许人的补偿，而且需要考虑对利益攸关方的补偿。利益攸关方虽然并不拥有法律明确规定的权利，但是他们根据传统习惯和社会习俗享有的利益可能因为环境保护活动受损，因此也需要考虑给予适当的补偿。由于利益攸关方主要是当地社区，因此给予利益攸关方补偿的问题在很大程度上与争取当地社区支持是一个问题的两个方面。 第五，确定合理的保护标准和指南。特许保护协议应当明确约定环境保护内容和标准，包括应当采取的行为、不应当采取的行为、应当达到的环境保护目标等等，以便确定实施人是否履行了特许保护协议规定的义务。 以上是实施特许协议保护时需要注意的几个主要问题。同时，对于特许协议的期限等问题也需要加以注意。 参考文献： [1] Berkes F., George P, Preston R.: Co-Management: the Evolution of the Theory and Practice of Joint Administration of Living Resources, in Alternatives, 1991, 18 (2). [2] Borrini-Feyerabend G, Farvar M T, Nguinguiri J C, et al.: Co-Management of Natural Resources: Organizing, Negotiating and Learning-by-doing, Germany: GTZ and IUCN, Kasparek Verlag, Heidelberg, 2000. [3] Carlsson L, Berkes F.: Co-Management: Concepts and Methodological Implications, in Journal of Environmental Management, 2005(75). [4] Borrini-Feyerabend G, Pimbert M, Farvar M T, et al.: Sharing Power: Learning-by-doing in Co-management of Natural Resources Throughout the World, in Policy Matters (IUCN Newsletter), 2003, 12, pp. 301-02. [5] Borrini-Feyerabend, G., Kothari, A. and Oviedo, G. Indigenous and Local Communities and Protected Areas: Towards Equity and Enhanced Conservation [R]. UK: IUCN, Gland, Switzerland and Cambridge, 2004. [6] 吕忠梅. 环境法新视野（修订版）[M]. 北京：中国政法大学出版社，2007. [7] 吕忠梅. 沟通与协调之途[M]. 北京：中国人民大学出版社，2005. [8] 蔡守秋、郭红欣. 环境保护协定制度介评[J]. 法学评论，2005（1）. [9] 许建初.民族植物学与植物资源可持续利用的研究[M].昆明：云南科技出版社,2000. [10] 美国大自然协会.藏族文化与生物多样性保护[M].昆明：云南科技出版社,2005. [11] 杜珂、付华辉、陈鸣洁. 我国引进“协议保护机制”的意义[J].中国林业，2005（9B） [12] 李晟之. 论生态补偿背景下的协议保护[J]. 农村经济，2007（8）作者介绍 作者简介： 尤明青，中南财经政法大学环境资源法研究所副教授、法学博士，主要研究领域为国际环境法和中国环境法。 435 |
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