杨 楠:公共环境资源的可持续性管理：权利的设定、限制与救济*(二)
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orth Sea Area Publication No.8, Brepols Publishers, 2002, p.p. 247-260. 418 可持续发展·环境保护·防灾减灾 公地并未如哈丁所假论的、走向公地悲剧的结局，而是直至今天仍生生不息。这番历史经验和现实证明，在不采取私有化的情形下，公共环境资源仍是有可能存续和发展的，对其的使用也仍是有可能自我维持的，公地悲剧的假定并非现实的必然。 英国的公地没有走向公地悲剧，绝不意味着对公共环境资源可以不加管理、任其自生自灭，更不意味着对公地的使用可以任使用人随心所欲。其实恰恰相反，英国公地得以长存的秘诀，正在于其在历史发展进程中所形成的独特的管理模式。受制于习惯法、庄园法等成文或不成文的规则，英国公地的使用人在使用公地时，一直都遵从“回避与忍让”（levancy and couchancy）、“定额使用”（stinting）等习惯规则，这些规则或要求使用人在一年中特定的时间段轮流使用公地，或为使用人设立在公地上放牧牲畜的数量限额，或明确规定对公地不得有何种使用行为，总之都是对公地上共同使用权的规范和限制。而且这些习惯规则的实施受到当地庄园法庭的监督，违规行为也会受到其处罚。14虽然在历史上、在这些限制出现时，主要是基于公地使用人对自身生存和经济利益的考量，而非对“可持续性”的考虑，但在今天看来，这恰恰是一种对公共环境资源的可持续性管理，实践证明，它是成功的和有效的。 英国公地管理的成功经验，正是对2009年诺贝尔经济学奖获得者、新制度经济学代表人物之一、美国著名政治学家埃莉诺·奥斯特罗姆的“自主治理理论”的典型反映和例证。自主治理理论认为，传统的分析和管理公共事务（自然也包括公共环境资源）的三大理论模型，即公地悲剧、“囚徒困境”和“集体行动逻辑”及其对策路径，不是市场的就是政府的，而且得出的结论往往是悲观的。这种要么以政府、要么以市场为唯一途径，来管理公共事务的方式是有问题的。公共事务的管理应该有多种组织和多种机制，即“制度多样性”，特别是要强调“自治组织”的管理以及管理的效果、效益和公平。奥斯特罗姆为公共资源的自主治理总结了8项原则，包括清晰界定边界、监督占用者行为、分级制裁违反规则的占用者等。15 从自主治理理论的角度来看，英国公地管理的历史经验正是一种“自治性管理”的模式。公地的使用人作为一个共同体，通过习惯法、庄园法等为自己制定公地使用规则，并依这些规则行事，而其结果显然是成功的。对于公共环境资源的可持续性管理，奥斯特罗姆的自主治理理论最重要的启示，就是要建立使用人进行自我管理的自治性机制并充分发挥其效用。 1965年《公地登记法案》试图以权利设定的方式，将英国公地传统的分散自治、各自为政的管理模式，转变为国家统一监管的模式。但这种尝试带来了意想不到的麻烦。由于权利的登记仅凭公地使用人的声明，不经任何调查，而且该法案允许使用人登记任何形式的使用行为，16加之英国的公地大多历史悠久、使用人众多、使用状况复杂，因此就造成了权利的过度和无序登记，在法律上造成了权利的“泛滥”。这反倒成为国家对公地进行统一监管的最大障碍，加剧了公地上的权利冲突和利益纷争，也加重了公地本身的环境负荷。正如英国研究公地管理的权威学者克里斯托弗·罗杰斯所言，如果说英国存在公地悲剧，那也不是公地本身的悲剧，而是《公地登记法案》所造成的悲剧。17 《公地登记法案》的失败，并非否定了权利的登记或者说权利的设定。因为，将使用人的私人利益，以权利的形式引入公共环境资源的管理，在客观上确实有利于激励使用人积极主动地去保护公共环境资源，也确实有利于明晰究竟是谁在使用公共环境资源，这是监督使用行为以及前述的自治机制的建立和运作所必需的。《公地登记法案》的失败之处，在于未能在设定权利的同时，有效地约束和限制这些权利。权利登记本身的无序，内在性地造成了权利的任意化和扩大化，而外部又缺乏矫正机制，传统的较为松散和温和的管理模式面对新的权利泛滥态势也是力不从心。 《公地登记法案》的失败，直接催生了2006年的新《公地法案》。该法案最重要也是最核心的规定，就是建立了“公地委员会”（commons council）制度。公地委员会是代表全体公地使用人的自治性组织，其成员由使用人投票选出，对内有权制定公地的使用规则并监督规则的实施、惩罚违规者、决定与公地使用有关的一切事项等，对外有权代表全体使用人同任何个人或组织（包括政府）就公 14 Angus J. L. Winchester and Eleanor A. Straughton, “Stints and Sustainability : Managing Stock Levels on Common Land in England, c.1600-2006”, Agricultural History Review, 58 (1), 2010, p.p. 30-48. 15 Elinor Ostrom, Governing the Commons: the Evolution of Institutions for Collective Action, Cambridge University Press, 1990, p.p. 2-25, 47-73, 90-91. 16 参见：Commons Registration Act 1965, s 22(1). 17 Christopher P. Rodgers, “Reversing the ‘Tragedy’ of the Commons? Sustainable Management and the Commons Act 2006”, The Modern Law Review, 73 (3), 2010, p.p. 469-470. 419 2012 年全国环境资源法学研讨会（年会）论文集 地的使用进行谈判、交涉、磋商等。182006年《公地法案》和公地委员会制度标志着英国的公地管理从以“权利设定”为重心转变为以“权利限制”为核心，其大背景则是当代公共环境资源的管理哲学从哈丁的公地悲剧向奥斯特罗姆的自主治理理论的转变。 公共环境资源既有其使用价值19，也有其生态价值。从公共环境资源使用人的角度来说，公共环境资源的存续就等于其利益的延续，因此其自然愿意通过将自己的一部分权利“让渡”给类似公地委员会的自治性组织的方式，将自己、更重要的是将其他使用人的权利限制起来，以确保公共环境资源的使用价值的可持续性。但是公共环境资源的生态价值又应该由谁、以什么方式来维护呢？在当代环境法上，这一职责由公权力机构承担，其承担方式就是以立法、执法、司法等手段来促进保护环境的行为、惩罚和纠正破坏环境的行为。对于公共环境资源来说，这种来自公权力的保护可能是一般性的，例如法律对空气、水、土地、野生动植物等的分类保护和对污染的总体防治，也可能是特殊性的，如在公共环境资源之上设立自然保护区、20对特定的资源利用行为（如在土地上种植转基因作物）加以禁止或限制等。但无论是什么形式，只要公共环境资源被置于公权力的监管之下，就相当于在其上为公权力机构设定了一种权利。这种权利的内容是允许公权力机构对公共环境资源进行环境法上的监管和保护。它是一种行政性权利，一种完全不同于在民事法律上设定的私人财产权的权利。它的出现，形成了除自治性机制之外，对使用人在公共环境资源上的私人财产权的又一重限制。而从使用人的角度来看，这种行政性权利本质上是使用人将其私人财产权的一部分让渡给了公权力机构，以确保公共环境资源的生态价值的可持续性。 英国的公地是一种典型的在其上既设定了私人财产权、也设定了环境保护权的公共环境资源。目前英国的公地中有约57%、超过21万公顷的面积在1981年《野生生物和农村法案》这一国家级环境法规的监管之下，更有88%的公地位于一块或一块以上的风景或野生动植物栖息地保护区当中。21对于这些公地的使用人和公地委员会来说，公地是他们赖以利用的具有使用价值的资源；对于公权力机构即英国政府来说，这些具有特殊重要性的生态价值的公地，则是其所要监管和保护的对象。22显然，后者是对前者的一种限制，要保护公地就意味着同没有这种保护的情形相比，对公地的使用必然要受到减损。为协调这两种权利、平衡公地的使用价值和生态价值，2006年《公地法案》所采取的是“财产权转让”的方式，即由公地委员会代表全体使用人与政府进行谈判协商，将公地的一部分使用权转让给政府，政府则需支付相应的对价，所支付的钱款再由公地委员会以内部决议的方式分配给各个使用人。23通过这种权利转让，政府对公地的保护性需求得到了满足，使用人的经济利益也得到了补偿。 通过“使用人→自治性组织”和“使用人→公权力机构”这两次不同的权利让渡，公共环境资源的使用价值和生态价值都有了保障，使用人的权利也得到了限制。这种限制从根本上来说，还是为了使公共环境资源能够得到合理、有效的配置和利用。而从资源的私有化、私人财产权的设定，到自主治理下的权利限制，以及权利类型从民事权利向行政权利的扩张，这可以说是公共环境资源的可持续性管理在现实中走出的第二重路径，也是配置公共环境资源的又一个过程，而显然，“权利”依然是其中最核心的工具。 三、权利的救济：“责任”机制与环境损害成本的分配 “无救济则无权利。”24 谈及权利，就不得不谈及权利的损害及其救济。对于以权利为核心工具的公共环境资源的配置来说，同样如此。在公共环境资源之上，不论是使用人的私人财产权，还是公权力机构的环境保护权，在现实中都有被损害的可能。而其救济途径是相同的，那就是让损害者承担赔偿责任。在使用人的私人财产权遭到损害的情况下，由于是一种单纯的损害公共环境资源的使用价值的侵权关系，损害者所要承担的就是侵权责任，即一种民事法律上的民事责任。这种责任 18 参见：Commons Act 2006, ss 31(3) & 31(4). 19 这种使用价值是对人而言的，而且其不仅包括经济价值，也包括其他任何类型的人文价值，例如公园对人所具有的娱乐和消遣价值。 20 例如英国就在全国设立了超过4000个“特殊科学价值区域”（SSSIs），覆盖约7%的英国国土。参见：“自然英国”网站，网址：http://www.sssi.naturalengland.org.uk/Special/sssi/index.cfm，访问时间：2012年3月20日。 21 The Pastoral Commoning Partnership with H&H Bowes, Trends in Pastoral Commoning in England: a Study for Natural England, 2008, Tables 3.1 & 3.2. 22 而且不仅如此，这些公地还在一系列欧盟环境法规的制约之下。 23 参见：Commons Act 2006, s 6(3) & 32 (1)(2). 24 著名法律谚语，来源于英国传统法律思想，具体出处不详。 420 可持续发展·环境保护·防灾减灾 往往要通过民事法律诉讼来实现，法庭的主要任务就是确定损害的大小及相应的赔偿额度和方式。 而在公权力机构的环境保护权遭受损害时，情况就要复杂得多。损害者所要承担的，一方面也是侵权责任，即“污染者付费”，因为其损害行为会给公权力机构增加额外的环境保护成本；另一方面，损害者还要承担环境法上的责任即&ldqu |
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