徐忠麟 方孝安:82宪制格局下的环境执法机制探析(二)
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内容。根据行政执法的相关内容，常见的环境执法内容包括环境行政确认、环境行政许可、环境行政裁决、环境行政处罚。除此之外，环境执法的内容还有环境行政强制措施、环境行政合同、环境征收等内容，环境执法既有行政执法的性质，同时又有其特殊性，如三同时制度、限期治理制度、排污收费制度等，为了环境执法的顺利进行，不仅要转变环境执法的方式、手段，还要努力转变环境执法思路，由采取强制方式逐步转变为促使相对人自觉守法。 三、环境执法的形式机制 我国现行的环境行政管理体制采取的是环境部门统管与其他部门分管，多部门条块分割环境执法的模式。环境执法机关虽然分工明确但缺乏协作，常出现部门职能重叠交叉、执法权限冲突、相互推诿等现象。单一的环境执法方式难以应对复杂的执法环境。环境执法的形式机制就是要结合实际，建立健全应对机制，协调环境执法机构的关系，消除环境执法权限冲突，加强各环境执法机关及其部门的联合、协作，形成环境执法行政合力。 （一）综合环境执法 “所谓综合行政执法，是指一个行政机关或法定组织通过一定的法律程序，集中行使有关几个行政机关的行政检查权和行政处罚权的一种行政执法体制”③。综合环境执法可以划分为新设型综合环境执法和集权型综合环境执法两种。新设型综合环境执法是通过设立一个新的独立的综合环境执法机构，使其享有某一类环境执法的多种执法权。新设型环境综合执法机构具有常设性质，设立后的环境综合执法机构属于政府组成部门，由同级别的政府进行统一管理。如长江水利委员会，主要负责长江流域与澜沧江流域的水行政管理职责，包括采砂、防洪、护堤护岸林木的采伐、水质监测等相关工作。 集权型综合环境执法则不设立新的环境执法机构，而是集中原有的多个环境执法机构权力，使得分散的环境执法权得到整合，由其中某个环境执法机关统一行使。如在鄱阳湖采砂问题上，《江西省河道采砂管理办法》出台前，水利、渔政、国土、海事、公安、环保以及基层政府都拥有鄱阳湖水资源、渔业、矿产、航运、治安、环保的管理权限。2006年8月14日《江西省河道采砂管理 ① 肖金明、冯威，《行政执法过程研究》，山东大学出版社2008年版，第128页。 ② 同上，第131页。 ③ 吴金群：《综合执法:行政执法的体制创新》，《江淮论坛》2000年第5期，21-24页。 374 可持续发展·环境保护·防灾减灾 办法》正式颁布，规定县级以上人民政府水行政主管部门具体负责河道采砂的管理和监督检查工作，结束了这种分割管理的局面。 总之，综合执法是对行政职权的重新分配，它通过权力集中的形式将原来分散的环境执法权，或者相类似的环境执法权进行整合，有效处理纷繁复杂的环境执法问题，遏制有利争着管、无利相互推诿现象，对杜绝执法权限冲突产生的问题，切实做好环境执法工作有着重要意义。 （二）联合环境执法 由于环境要素的复杂性，环境问题一旦爆发涉及面极广，单靠一两个部门无法得到良好的解决。联合执法是为了配合某一阶段的中心工作，解决突出问题，相关行政执法机关在人民政府的组织下或主要管理部门的邀请下，组成联合执法小组，共同实施行政监督检查，对违法行为由相关行政部门作出处理决定的执法行为。①根据目前我国环境执法现状，一方面要解决本辖区内的环境执法问题，另一方面由于环境问题往往会突破原有的行政区划，如因空气污染、水污染等，会涉及多个相邻区域的利益，需要不同区域内的环境执法机关进行合作。因此，联合执法可以区分为区域内的联合执法和跨区域的联合执法。 1.区域内联合执法主要是在特定的行政区划内平级的行政机关在上级政府的指导下或经与有关行政执法机关的协议，共同参与到某项环境问题或事件的执法活动过程中的行为。一般由上一级政府部门进行指导，统一部署联合执法工作，也可由主要部门牵头，其他相关行政执法部门协商，达到联合执法的目的。如，针对“黑煤窑”和非法采矿行为，国家安全生产监督管理总局、国家煤矿安全监督局、国家发改委、国土资源部、国家工商总局联合下发文件，要求各地相关部门采取联合执法方式，严厉打击非法煤矿生产行为。对经确定属于关闭取缔的矿井中已经取得相关证照的，国土资源部门要吊销其采矿许可证，煤矿安全监察机构要吊销其安全生产许可证，煤炭行业管理部门要吊销其煤炭生产许可证和矿长资格证，工商管理部门要依法办理企业注销登记或者吊销其营业执照。各级煤矿安全监察机构要会同国土资源、地方煤矿安全监管、煤炭行业管理、工商管理部门、环保、公安、电力部门，组织开展对应予关闭矿井和停业整顿矿井的联合执法。② 2.跨区域联合执法是指打破现有行政区划，各地行政执法机关相互合作，共同参与某项环境问题或事件的执法活动过程中的行为。跨区域的联合执法大多是各级人民政府出于共同利益，按照合法、平等、互利的原则开展的跨区域的环境执法合作。如《湖南省行政程序规定》第15条规定：“各级政府之间为促进经济社会发展，有效实施行政管理，可以按照合法、平等、互利原则开展跨行政区域的合作。区域合作可以采取签到合作协议、建立行政首长联系会议制度、成立专项工作小组、推进区域经济一体化等方式进行。”③跨区域联合执法有利于处理涉及跨区域的环境事务，加强环境执法机关的联合，解决跨区域行政执法过程中各自为政、执法标准不统一、地域管辖权冲突等问题。 （三）环境执法协调 环境执法协调是建立相应的协调机制，促使环境执法机关相互配合，防止出现环境执法过程中的权限冲突，保障环境执法顺畅进行。环境执法因其特殊性需要各环境执法机关的相互配合，甚至需要跨区域的环境执法机关及其部门相互协助。考虑到地方政府作为地方利益的代表和实现主体，其行政活动一般都围绕本地方利益展开，必然会因利益导向而产生一定的冲突，加上我国政府在实践中由于缺少相关的法律依据不太重视行政协助，因利益所产生的部门冲突较多，有必要通过环境执法协调处理好各政府间的关系。 环境执法协调的内容主要包括：1.因环境执法机关对于自身职责不明发生的争议；2.环境执法机关对环境执法的标准的争议；3.环境执法机关因联合执法产生的问题；4.协助、配合其他环境执法机关履行职责中的不作为和相关争议；5.环境执法机关移送的相关案件未得到落实的情形；6.其他需要协调的情形。 环境执法协调是要通过横向与纵向的协调,消除相互抵触的状况,有效利用稀缺资源,使某一政策领域的不同利益主体团结协作,为公众提供无缝隙的而非互相分离的服务。首先，可以建立信息沟通机制，通过网络、传媒等定期地、规范地、详尽地将涉及共同利益的环境政策、信息发布，在一定范围做到信息共享。其次，可以设立相关的委员会制度、联席会议制度，定期、定时或在突发性环境事件发生时进行协商会谈，提出对策和建议。环境执法协调不仅要在现有环境执法体制下加强各环境执法机构的联合，还应当注重协调各部门的冲突，使环境执法力量真正得以提升，环境执 ① 金国坤：《行政权限冲突解决机制研究—部门协调的法制化路径探索》，北京大学出版社2010年版，第73页。 ② “五部门发文要求实施联合执法、严打非法采煤”，《中国煤炭报》2005年6月21日，第3版。 ③《湖南省行政程序规定》，http://hn.rednet.cn/c/2008/04/18/1487353.htm，最后登录时间2011年11月22日。 375 2012 年全国环境资源法学研讨会（年会）论文集 法队伍得到扩充，更好地应对环境执法过程中出现的新情况，彻底清理执法死角。 四、环境执法的功能机制 环境执法功能机制主要是为保障环境执法更好发挥效用，通过建立相应的机制来促进机制内部各组成部分有序运行，包括激励机制、制约机制、保障机制。 （一）环境执法激励机制 环境执法激励机制是通过制度环境的改变来调动人的积极性。环境执法激励机制是通过行政法律制度激励环境执法主体遵守法律、积极履行法定职责，完成行政管理的目标。 1.环境执法财政激励。环境执法财政激励是通过建立全面、合理的财政预算体系，以财政奖励或补贴的方式提升地方环境执法机关和执法人员的积极性，为环境执法提供动力和保障。对于行政组织来说，追求更高的财政预算经常是追求机构利益、改善组织成员福利的重要措施。①因而，首先要建立全面合理预算指标体系，将预算与环境执法机关的绩效挂钩。其次，财政激励的目不仅在给予物质上的奖励，还要注重对资金的控制和灵活的运用。如对较富裕的地方环境执法机关，申报预算和提取的奖励资金可以提高标准；而对收入较少的地方环境执法机关，则应由中央给予一定的补贴，以便调动环境执法机关的积极性。最后，中央政府要推动不同区域环境执法机关的竞争，综合政府环境治理能力、环境行政质量、环境行政服务水平等作出考评，对表现突出的环境执法机关给予财政奖励。 2.环境执法绩效考核。环境执法绩效考核是将环境执法工作绩效纳入政府工作绩效考核指标体系中，作为工作实施效果的考评标准。如保总局于2005年在北京、天津、河北、辽宁、浙江、安徽、广东、海南、重庆和四川等十个省市启动以环境核算和污染经济损失调查为主要内容的绿色GDP工作，并于2007年将环保指标列入了全国党政领导干部政绩考核内容。环境保护法第十六条规定:“地方各级人民政府，应当对本辖区的环境质量负责，并且国家将环境保护工作规划纳入国民经济与社会发展计划，确立了环境保护目标责任制。” （二）环境执法制约机制 环境执法制约的机制主要可以分为环境执法监督和环境执法问责两个方面。 1.环境执法监督。环境执法监督有广义和狭义之分，广义的环境执法监督是指国家机关、社会团体、组织和公民个人对环境执法主体及其公务人员的执法行为进行监督的活动。狭义的环境执法监督指享有监督权的国家机关对环境执法主体及其公务人员实施环境执法行为进行监督，并依法追究违法执法机关、组织与公务人员法律责任的活动。根据监督主体及监督对象是否属于同一组织系统可以将监督分为内部监督和外部监督。环境执法的内部监督是环境执法机关系统内自我约束、自我纠错机制，其监督的内容包括：从事环境执法活动的组织或者个人是否具备相应的资格，享有法律、法规、规章授予的行政执法权；做出环境执法行为的事实是否清楚，有无法律依据，适用的法律、法规、规章等是否正确；环境执法行为是否遵循了法定的方式、步骤、顺序等。环境执法的内部监督的上下级环境执法机关间存在隶属关系，能及时有效的制止环境执法的不当行为，是环境执法监督的重要形式。 环境执法的外部监督主要有权力机关监督、司法机关监督、社会监督。但现实中环境执法的这几种外部监督的实施效果并不理想。首先，权力监督在环境执法中占据主要最高地位，但由于历史和现实原因，权力机关往往采取是间接监督的方式，不能发挥有效的监督作用。其次是司法监督，即检察机关与审判机关。针对损害公共利益或严重侵犯公民、法人以及其他组织合法权益的具体行政行为，检察机关应有向人民法院提起公诉的权力；而人民法院对环境执法监督，主要是对环境执法机关申请强制执行的具体行政行为进行审查、监督，同时在行政相对人提起的行政诉讼中对环境执法机关的具体行政行为是否合法予以审查并裁判。最后，社会监督主要表现为公众监督和新闻舆论监督。环境执法涉及复杂，波及面较广的环境行政行为，公众参与愿望迫切，往往要求环境执法机关对其实施的环境行为公开化、透明化；而新闻媒体同样发挥着举足轻重的作用，能及时反映人民的意见和要求，揭露环境执法机关的违法失职行为，促使有权机关进行查处和纠正。 2.环境执法的问责机制。问责机制是推进依法行政的必然要求，是建设法治政府不缺失的部分，权、利、责是法律制约公共权力的一个系统机制，在国务院《全面推进依法行政实施纲要》中提到的“七项目标”和“六项基本要求”中就有“权力与责任挂钩”、“权责统一”、“有权必有责、用权受监督、 ① 宋功德：《论经济行政法的制度结构&mdas |
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