徐忠麟 方孝安:82宪制格局下的环境执法机制探析(一)
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可持续发展·环境保护·防灾减灾 ——2012 年全国环境资源法学研讨会（2012.6.22~25·成都）论文集 372 中 国 环 境 资 源 法 学 研 究 会 China Environmental and Resources Law Society, CERLS 82宪制格局下的环境执法机制探析 徐忠麟 （江西理工大学环境资源法研究中心；武汉大学环境法研究所） 方孝安 （江西理工大学环境资源法研究中心） 摘要：82宪法确立的国家权力的横向和纵向配置关切环境执法的主体与权限。在82宪制格局下，加强和改进环境执法有必要借鉴机制理论构建环境执法机制。环境执法机制主要包括层次机制、形式机制、功能机制三个方面,其中层次机制包括宏观、微观两个层次；形式机制主要包括综合环境执法、联合环境执法和环境执法协调；功能机制主要包括环境执法激励机制、制约机制和保障机制。 关键词：82宪制；环境执法机制；层次机制；形式机制；功能机制 宪制是宪政的制度化，是一个宏观与微观相结合的概念。就一个社会整体来说，宪制化主要为社会规则的法律化和法律规则的体系化所构成，但是宪制化决非仅仅限于社会规则的法律化和法律规则的体系化。宪制化的微观层面即制度化还包括一些组织、机构、单位、协会、社群等内部运行规章和操作规程的制订以及实施机制的型构。①82宪法实施以来，我国宪制建设的成就主要体现在确立基础性的社会结构、确认基本原则、确认和保障基本权利、确立权力分配体制等方面。②就微观层面来看，82宪制格局下设立的国家机关特别是国家行政机关的横向与纵向权力分配体制关切环境执法的主体与权限，对环境执法体制的现状形成与今后的改进具有重要意义。然而，国家行政机关的横向与纵向权力分配体制关系到国家政治体制与国家机构的改革，其在稳定推进的改革步调下难以在短期内取得重大进展，寄托以环境执法主体及其执法权限构成的环境执法体制的重大改革在短期内难以实现突破。因此，在82宪制格局下，回避环境执法体制中各主体的权限之争，借鉴机制理论构建起环境执法机制，有助于推动环境执法各要素的有效运行，更好地实现环境执法的目标。 一、环境执法机制的内涵 “机制”一词最早源于希腊文，原指机器的构造和动作原理。③一是机器由哪些部分组成和为什么由这些部分组成；二是机器是怎样工作和为什么要这样工作。后来生物学和医学研究借用此词，探讨有关生物结构组成部分之间的相互关系以及其间发生的各种变化过程的物理、化学性子和相关关系。阐明一种生物功能的机制，意味着对它的认识从现象的描述进而到本质的说明。④经济学上的机制理论发端于20世纪早期以米赛斯、哈耶克与兰格、勒纳为代表的关于社会主义经济机制的可能性问题的“社会主义论战”，并业已成为经济学的主要课题之一。⑤依据系统论的观点，机制是指系统内各子系统、各要素之间的相互作用、相互关系、相互制约的形式和运动原理以及内在的、本质的工作方式。⑥机制理论与各个领域相结合说明每个领域都有其自身结构和运行的方式，说明机制是客观存在。归纳起来，机制主要涉及两方面内容，一是对事物的特征进行整体把握，了解该事物由哪些要素、环节组成及其相互关系，二是各要素、各环节是如何运行的，它们怎样运行更有利于整个系统目标的实现。 环境执法是一个动态的过程。因而，把握境执法系统内各个要素、环节及其相互关系，深入研究其运行机制，对于克服现行环境执法体制的弊端，减少环境执法权限冲突，加强环境执法部门合作具有重要意义。环境执法机制指包括环境执法机构在内的主体的设置、职责权限，以及环境执法 ① 韦森：《从习俗到法律的转化看中国社会的宪制化进程》，《制度经济学研究》2003年第2辑，第210页。 ② 详见童之伟：《我国宪制发展中短期态势评估》，《现代法学》2008年第3期，第141-144页。 ③ 对机制的本意，陈芜认为是指机器构造及其制动原理和运行规则(陈芜：“机制的由来及其演化”，《瞭望》1988年第50期，第30页)，张建新认为是指机器的构造和动作原理(张建新：“社会机制的涵义及其特征”，《人文杂志》1991年第6期，第27–29页)。两种看法在“机器的构造”这一点是相同的，“制动原理和运行规则”和“动作原理”虽然说法不同，但意思大体相近。另外，《现代汉语词典》也是将"机器的构造和动作原理”作为机制的第一种意思来加以解释的(《现代汉语词典》，北京：商务印书馆，2000年版，第582页)。所以这里笔者采用了“机器的构造和动作原理”作为机制本意的表达方式。 ④ 中国社会科学院语言研究所词典编辑室编：《现代汉语词典》，商务印书馆1985年版，第523页。 ⑤ 辞海》（缩印本），上海辞书出版社1979年版，第1250页。 ⑥ 中国社会科学院语言研究所词典编辑室编：《现代汉语词典》，商务印书馆1985年版，第523页。 可持续发展·环境保护·防灾减灾 机构在处理环境事务中的权力、责任和他们之间的相互关系等。笔者根据机制运作的形式与功能，拟从层次机制、形式机制、功能机制三个方面探讨环境执法机制。 层次机制是从机制的级别和范围上考察，是机制内部各部分相对于其他部分而言所处的某种位置。环境执法层次机制则是从环境执法主体的级别及范围来考察环境执法各部分之间的相互关系及其运行方式而形成的机制，包括宏观和微观两个方面。宏观方面是从环境执法组织的高层出发，着眼于整体，把不同层级、不同领域的执法组织整合协调统一。微环境执法机制是指从单个环境执法组织内部的各组成部分着手,充分调动各环境执法组织内部各部分的积极性，使环境执法从根源上得到良好的运行和发展。环境执法层次机制能对现今环境执法机关的职责权限作出清晰划分，从中央环境执法机关到地方环境执法机关，明确各环境执法主体的职权范围，分工与联合相配套，从全局出发又不失局部，既发挥统管作用形成统一的战斗力，又要结合地方环境要素，发挥地方的积极性，使得整体与局部利益相统一。 形式机制是从外在表现形态上看待机制，体现的是机制运作的几种模式。环境执法形式机制则是从环境执法形式和具体类型的角度来考察环境执法各部分之间的关系及其运行方式所形成的机制，包括综合执法、联合执法、执法协调。环境执法的形式机制，能解决重复执法、多头执法、执法权限冲突、单独执法等缺陷。面对复杂的综合性的环境要素可以采取综合执法；针对突发性情况，涉及部分职权交叉的可以通过联合执法解决，联合执法也能解决单独执法力量不足的弊端；执法协调贯彻环境执法过程，主要应对环境执法权限冲突产生的负面影响，促进和加强环境执法机关及其部门之间的合作。 功能机制是考察机制运作对系统本身产生的影响和作用。环境执法功能机制则是从环境执法作用发挥的角度考察执法过程中各部分之间的相互关系及其运行方式而形成的机制，包括激励机制、制约机制、保障机制三种。环境执法功能机制是为环境执法顺利进行提供基础性的保障，调动和充分发挥环境执法各要素的积极性，由被动执法转向主动执法，既激励环境执法主体积极的履行职责，又防止环境执法权过分扩张及滥用，还为其有效执法提供制度、物质和队伍保障。 环境执法层次机制、形式机制、功能机制相互配合，形成环境执法机制系统，三者都是为发挥环境执法整体效益和作用。环境执法层次机制明确环境执法机关的职责权限，理清脉络，避免环境执法中机构重复设置、重复执法、多头执法的等问题的存在；环境执法形式机制，在机构权限清晰的基础上，提供不同的环境执法形式，以便应对不同的环境执法情形；环境执法功能机制则为环境执法目标的实现奠定基础，提供保障。三者层层递进，缺一不可，形成一个有机整体，共同发挥环境执法机制的效能。 二、环境执法的层次机制 环境执法的层次机制是着眼环境执法机关的职权配置，从宏观和微观层面分析环境执法的主体，包括宏观上的中央层面环境执法权与地方层面环境执法权、以及微观方面环境执法法律关系中的环境执法主体、执法对象与执法内容。 （一）宏观环境执法机制 宏观的环境执法机制是指中央层面环境执法机关和地方层面环境执法机关分别从全国和地方角度运用整齐划一的方式对全国和地方的环境执法工作进行规划、组织、指挥、协调、监督。 1.中央层面的宏观环境执法。中央层面的宏观环境执法主要是负责全国性环境执法工作，从整个国家利益出发对全国的环境执法工作进行调控。一般来说，中央政府及其所属部门不参与实际操作层面的环境执法，其职权主要包括：（1）为全国性的环境执法工作进行综合性的决策，对地方环境执法工作进行必要的指导；（2）行使由其专门享有的环境执法权，负责涉外、在全国范围内影响较大的环境污染事件；（3）为地方环境执法工作提供一定的协助；（4）监督地方的环境执法工作；（5）协调地方政府间因环境执法导致执法权冲突。中央层面的环境执法属宏观管理，它从全局出发，注重在经济社会发展过程中协调经济发展与自然资源保护以及维护生态可持续发展的关系，环境与社会发展的综合决策，从局部来看，就是要处理好各省、市之间的经济发展与环境保护平衡，保障局部性的经济利益、环境效益。 2.地方层面的宏观环境执法。地方层面的宏观环境执法的可根据我国行政建置划分为省级、市级、县级。省级行政机关是地方最高的执行机关，市级次之，县级再次之，因而省级环境执法也具有相对的宏观性的，它们的环境执法工作跟中央层面环境执法有所类似，如监督其所属部门、协调冲突、享有专门执法权等。环境执法过程中，需要中央对地方进行必要的宏观调控，确保地方利益 373 2012 年全国环境资源法学研讨会（年会）论文集 与环境利益、整体利益一致，但同时应结合地方特定的环境、资源、人口等情况，保障地方因地制宜开展环境执法并享有部分优先权，地方层面的环境利益的发展才有利于整体环境利益的改善。 （二）微观环境执法机制 微观环境执法机制的要素由环境执法的主体、对象和内容等组成。 1.环境执法主体。环境执法主体是依据法律、法规和规章授权对环境进行监督和管理，对违反环境法律、法规以及规章的行政相对人作出具体行政行为，并对其行为独立承担法律后果的组织。根据环境保护法第七条之规定，目前我国环境执法主体主要可以归纳以下几种类型：（1）各级人民政府，主要是对其辖区内的经济发展活动以及对于社会安定有重大影响的环境执法权。（2）环境行政主管部门，大部分的环境执法工作都是由环境行政主管部门履行。（3）法律、法规授权对涉及污染防治工作方面享有行政管理职权的组织机构。如海洋、港务监督局，渔政、军队环境保护部门、公安、交通、铁路、民航等。（4）法律、法规授权涉及资源方面的环境执法主体。如县级以上土地、农业、林业、矿产、水利等管理部门。（5）其他机构，卫生管理部门、城市管理部门、园林、核安全等一些政府的职能部门也负责小部分的环境执法工作。 2.环境执法对象。环境执法的对象是环境执法主体实施执法行为的具体作用相对方，即行政法中的行政相对人和行政相关人。所谓行政相对人就是参与到行政法律关系，与行政主体的职权职责具有对应权利义务的个人或者组织。①环境执法中的行政相对人是积极参与环境执法过程的组织或者个人。参与环境执法可以是个人或组织向环境执法机关主张权利，如申请环境许可，或就某个环境具体行政行为提起环境行政复议、申诉，诉讼等，也可以是配合环境执法机关积极履行义务的组织或个人，如依法纳税，限期整改等。所谓行政相关人，是参与到业已发生的行政法律关系中、与行政行为有法律上利害关系的个人或组织。②某些环境执法具体行政行为的作出，其效力不仅限于环境执法主体与相对人之间，还有可能影响行政相对人以外的其他个人或者组织的正当权益，他们与环境执法结果上也存在利害关系。总的来说，环境执法的相对方就是在环境执法过程中处在被管理位置上的一方当事人，包括我国境内的一切组织和个人。 3.环境执法 |
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