徐信贵:风险社会视阈下的环境立法公众参与问题研究(二)
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这种决策就是最优的或最佳的。9质言之，环境立法首先就应坚持环境公共利益优先原则，优先维护公共环境利益和最大多数人的环境利益，保证环境法律的实效性。 其次，底线环境利益优先原则。除了环境公共利益，位于环境立法公众利益表达第二位阶的是底线环境利益。在笔者看来，底线环境利益是与公民的生存发展息息相关的，是维护人的生存的最基本的利益条件。它实际上包括两个层面：一是生存性环境利益，一是弱势群体的环境利益。生存性环境利益是人们在生活中的根本的环境利益，与主体的生命延续密切相关。当在个体私益间出现这一利益冲突情势时，生存性环境利益必然优先于发展性环境利益。当然，环境立法是以社会为整体的，生存线上的人群在某种程度上也需要为社会的整体幸福尽相应的容忍义务。同时，环境立法也不能忽视弱势群体的环境利益。社会发展中，人与人之间获得利益的程度总会出现差别，罗尔斯认为：“社会的和经济的不平等应这样安排，使它们在与正义的储存原则一致的情况下，适合于最少受惠者的最大利益”。10此时，环境利益的受惠者应给予受损者一定的补偿，换言之，优势群体应该在一定程度上让位于弱势群体的环境利益，对其予以补偿。作为社会利益公平调适器的立法工具，环境立法的运行必然应注重弱势群体的环境利益，并保障生存性环境利益，以完善的法律法规促进生态环境的保护，促进社会的稳定公平发展。 四、我国环境立法公众利益表达的制度设计 （一）环境立法公众利益表达之主体及方式 1、环境立法公众利益表达之主体 通常来说，人们总会将公众与人民、大众、民众和群众等概念相混合，统称为社会上的大多数人。环境立法中利益表达的公众应该是一个指向性很强的集合性概念。公共关系学将“公众”定义为：任何与社会组织发生直接或间接联系的、正在或将会影响到它的形象塑造和组织目标实现的特定社会群体。11 结合这一概念认知，我们认为作为环境立法公众利益表达主体的公众应该是基于共同 7 汪辉勇. 公共利益的本质及其实现[J]. 广东社会科学, 2007,（1）:86. 8 陈新明. 德国公法学基础理论（上）[M]. 济南：山东人民出版社, 2001：186. 9 汪全胜. 立法价值效益优先论[J]. 学习与探索, 2002,（3）:38. 10 罗尔斯. 论自由[M]. 何怀宏等译.北京：中国社会科学出版社, 2006：82-84. 11 居延安. 公共关系学[M]. 上海：复旦大学出版社, 2005：89-90. 369 2012 年全国环境资源法学研讨会（年会）论文集 的环境利益和问题等而自然联结起来并与政府及其管理部门发生联系或相互作用的个人、群体或组织的总和。它与政府环境立法的职能和内容密切相关，是与环境立法过程或者环境立法结果直接或间接关联的利益相关体，可能是个人也可能是组织。 2、环境立法公众利益表达之方式 环境立法公众利益表达是一种将表达人的环境利益要求以一定方式表达于外部的行为。就表达方式而言，一般包括语言文字表达、行为表达和复合表达等。语言文字表达主要是通过语言和文字来表达其环境利益要求，公众可以通过演讲、谈话、辩论等言语方式对某项环境立法活动表达自已的意见，也可以通过信件、报刊、杂志、互联网等载体将其环境利益表达出来。行为表达主要是通过其行为方式将环境利益表达出来，行为人既可以通过某些行为如抗议等行为表示反对，也可以通过保持沉默表示对环境立法表示支持。复合表达通常由环境利益表达主体以语言文字兼之行为和行动明确地表达其环境利益，也是实践中最常可用的利益表达方式。当然，环境立法中公众环境利益的表达仍需有一定的限度，需要在法律规范的框架范围内来表达利益诉求，不能损害他人正当的合法权益，也不能危害正常的社会公共秩序。 （二）环境立法公众利益表达的支撑机制 1、环境立法听证 环境立法中公众利益表达最有效的途径是听证制度，它能够通过利益相关者的利益表达充分展现环境利益的矛盾，有利于环境立法机关依据听证所展现的矛盾以及公众所表达的利益进行综合考量，从而使环境立法决策更合乎民主和科学的要求。2000年3月，全国人人通过的《立法法》第三十四条规定:列入常委会会议议程的法律案，法律委员会、有关的专门委员会和常委会工作机构应当听取各方面的意见，听取意见可以采取座谈会、论证会、听证会等多种形式，从而正式在立法领域确立了听证制度。目前，听证制度在我国地方立法中已经相对较为成熟，也已经积累了宝贵的经验。问题在于，听证的程序严格，工作量大，适用成本比较高，并不是所有的环境立法都需要进行听证。只有那些切实关涉公众的环境利益，包含增加环境义务、限制环境权利或者改变原有的环境权利义务结构的立法项目才必须进行听证。具体而言，环境立法适用听证的情形包括：一是普遍涉及公众的环境权利义务，并为社会所关注。此时举行听证一方面公众的利益表达更有针对性和确定性，另一方面能够广泛吸取公众的参与，正确分析和认知该法案的民意基础；二是环境立法涉及不同的环境利益主体，极易产生较大的利益冲突，此时举行听证能够提供一个良好的协商平台，通过利益相关者平等的利益表达和陈述，客观公正的听取各方的意见，从而重新确定环境立法利益分配的定位；三是环境立法已经有了重大的反对意见，且环境立法草案尚待进一步明确，经过听证有利于在各方环境利益表达的基础上作出正当合理的立法决策。 2、环境立法信息公开 环境立法公众利益表达的实现程度是与信息公开制度息息相关的，环境立法过程应该做到公开才能保证公众参与的到位，才能确保立法的公正和实效性。环境立法作为国家立法活动是严谨和慎重的，因此整个过程需要有完整的记录并适当进行公开，以加强公众监督。“立法信息的公开本身就是立法程序正义的内在要求，立法程序的每一个阶段所产生的问题、争议都通过立法信息公开的方式传达给民众，再借助于一定的信息反馈机制影响立法法案本身，这有助于实现立法的民主性，又可以增强立法本身的公正性与权威性”。12信息公开制度需要做到便民、服务并不收取费用，从而保证公众能够平等的享有获取环境立法信息的权利。在实际立法过程中，为了确保公众利益的顺畅表达需要建立从环境立法规划、环境法律法规草案起草方式、起草时间、起草所涉问题以及立法审查阶段基本信息、立法审议记录等予以信息公开，以监督和控制政府的立法资源。而在公开方式上，环境立法信息公开既包括主动公开也包括依申请公开，与立法机关职能直接相关的信息需要主动公开，而与当事人利益直接相关的未予公开的信息也可由当事人按照相关程序申请立法机关予以公开。当然，环境立法信息也并不是所有信息都应一一予以公开，信息公开制度也是有一定限度的，特别是涉及国家、政府和军队等秘密的信息都不能公开。 结语 法律应该是大多数人意志的体现，强调法律的公众意志性就必须通过立法的公开博弈过程，即只有公众利益诉求得到充分的表达，社会各利益阶层就法律法规的内容展开公开的讨论、辩论，直 12 宋方青, 周刚志. 论立法公平之程序构建[J]. 厦门大学学报（哲社版）, 2007, （1）:62. 370 可持续发展·环境保护·防灾减灾 至达成一种共识，才能真正的形成大多数人的意志。因此，环境立法过程中需要秉承公众利益表达的基本原则，最大限度的吸引公众参与到环境立法之中，明确环境立法公众利益表达的适格主体、利益表达阶段、利益表达方式以及利益表达的相关制度保障等，从而促进环境立法的民主性和实践性，以更好的发挥环境法律体系的功能。 On the Public Participation of Environmental Legislation from the Perspective of Risk Society Abstract: When entering the risk era, ecological crisis has been a threat to human survival and sustainable development. Environmental legislation as the main means to control risks should have legitimacy. At present, the main problem of China's environmental legislation is the lack of Interest expression mechanism for public. Therefore, we should establish a sound public interest expression mechanism to promote the legitimacy of the environmental legislation and deal with environmental risks. Key words: risk; environmental legislation; interest expression; public participation 作者简介：徐信贵，男，法学博士，重庆行政学院法学教研部讲师。 371 |
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