吴 珊:环境公益诉讼困境新析(二)
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公共信托解决了公民个人主张权利的理论依据问题，为公民主张环境权利提供了双重选择。环境资源的公共信托遵循信托的基本法理，承认了环境资源的双重所有权，国家或政府作为受托人对于环境资源取得普通法上的所有权，同时承担着诸多义务，如严格依照信托条款规定执行职务非有正当理由，必须亲自处理信托事务，不得委托他人代为处理必须建立并保存信托帐簿，以及定期或随时向受益人告之信托事务的处理情况保全、保存、保护信托财产，以使信托财产处于安全状态向受益人交付信托利益等等义务。而全体公民作为委托人和受益人，对环境资源既享有衡平法上的所有权，他们是纯享受利益之人，不负任何管理之责。作为受益人的全体公民，不仅责任与利益相分离，而且享有具有优先性、追及性的受益权。如果国家或政府滥用权力、或未尽善良管理人的义务、或损害受托人的利益、或不能公平地对待多数受益人，公民都可以主张权利，请求国家履行受托人义务，为全体公民保护和改善环境。 2、环境权是环境公益诉讼的权利基础 环境权是环境权利和环境义务的统一。环境权作为权利的一种，必然与环境义务相对应，即没有无权利的义务也没有无义务的权利。一方面，公民享有在清洁舒适的环境中生活以及对自然资源进行合理利用的权利；另一方面，公民也负有保护环境资源的义务。任何公民在享有环境权利的同时，也必须尊重和保护其他公民的环境权利，因为每个公民的环境权是平等的，每个人在享受环境权的时候，都必须尊重和维护别人的权利。 另外，环境权的内容包括参与权，所谓参与权是指人们通过参加决策、制定政策，即控制各种活动包括本文讨论过的领域中的那些活动在内，自觉和民主地致力于发展的努力的权利。是保护人权免受一切政策制定之偏向之消极影响的方法之一。不同形式的参与包括自我管理体系、公民投票、 346 可持续发展·环境保护·防灾减灾 特别议会委员会、公众意见、大众传播、专业联合会、生态的和平主义者及其他运动。消费者联合会以及其他非正式的团体和个人是仅有的一些使决策过程尽可能公开和民主，以及为个人或团体自我认识，以及为国家和社会之间的健康联系创造有益框架的可能途径。 环境权权利与义务的统一性与环境权内在的参与性决定了公民在自身环境权利受到侵害之时，有权利拿起法律的武器保卫自己的权利，这也是环境公益诉讼原告资格扩宽的法理基础。 （二）环境公益诉讼困境的现实解决 1、环境公益诉讼实践中无法可依的情形的解决 据悉，2002年颁布的《环境影响评价法》不仅明确提出了环境权的概念，还提出了“公众环境权益”的概念。该法第11条规定:“专项规划的编制机关对可能造成不良环境影响并直接涉及公众环境权益的规划，应当在该规划草案报送审批前，举行论证会、听证会，或者采取其他形式，征求有关单位、专家和公众对环境影响报告书草案的意见。”为了有效保护环境公益需要创新法律机制。环境公益诉讼无疑是一种重要机制①。 全国政协第1223号提案:呼吁建立环境公益诉讼制度。梁从诫、赵忠祥、敬一丹、宋祖英等28名全国政协委员，于2005年3月全国政协一届二次会议期间，联合提交了第1223号提案《关于尽快建立健全环保公益诉讼法的提案》。该提案指出:“我们迫切地呼吁尽快着手建立环境民事公益诉讼制度，以便更加有效地保障公众的环境权利，维护社会公共利益和国家利益。”环保总局2005年在起草关于环保工作决定过程中，曾经专门征求最高人民检察院的意见。最高人民检察院2005年8月5日回复指出:“近年来，环境污染致害事件呈明显上升趋势。由于缺乏相应的诉讼救济机制，因行政机关明显违法行政、滥用许可权造成公害事件的情形，无法通过诉讼途径解决，因此，建立环境民事、行政公诉制度是必要而可行的。”该回复就建立环境公诉制度建议:“通过修改、完善相关法律，国家建立环境民事、行政公诉制度，明确民事行政公诉的相应程序。” 通过以上数据发现，我国环境公益诉讼实践中无法可依的情形正在得到有效缓解，人们对环境公益诉讼的关注度也越来越高，而解决环境公益诉讼的最关键一步就是要确立公民环境权的法律地位，只有公民环境权具有了合法地位，我国环境公益诉讼无法可依的情况才能得到根本好转。 2、环境公益诉讼实施的原告资格过窄的解决 扩大原告资格是当务之急，我认为有三类主体可以作为原告，一是有兴趣的公民个人，二是相应的国家机关，三是民间环保组织。在这三类人中间，有兴趣的公民个人被现有法律排除在原告范围之外，而国家机关作为原告，在我国个别地方已经有所尝试。2003年四川乐陵市人民检察院以公诉人的名义，起诉当地一非法炼油厂，要求停止侵害、排除妨害、消除危险，后被获得胜诉。但这种模式推广起来有难度。我认为，首先检察院担任环境公诉人目前还缺乏明确的法律依据，个别地方试点还可以，全面铺开的话，大部分检察院不愿意冲破法律的界限。 因此，最被大家寄予厚望的还是环保NGO。中国环保司法规处处长别涛说:“公民个人有兴趣有愿望，但是没有能力;检察院有能力但是没有兴趣;既有兴趣又有能力的还是民间环保组织，环境公益诉讼需要民间组织的参与。”②这就充分说明，环境公益诉讼的原告不但要从与案件有直接关系的当事人扩展到只要认为自己的环境利益受到损害的一般人，更应该注意的是发挥环保民间组织的作用。 3、针对环境公益诉讼中的取证行政机关配合不够的解决 我们可以看到我国立法在这方面的努力。2004年12月通过的《固体污染物防治法》规定，对环境污染的受害者，国家鼓励法律援助机构提供相应的援助，如果有人向环保检测部门提出检测请求，环保局又有检测设备，环保局就必须接受这种请求。同济大学高旭军博士认为，这对受害人是一种很好的保护，否则单凭受害人的力量，难以证明自己受到损害。 2004年国务院还发布了一个《推判水污染防治》的通知，要求相关部门为淮河水污染受害者提供法律咨询服务。但是别涛也承认，这些仅仅是在环保单行法中引入非常有限的尝试，直接的环境保护公益诉讼目前还没有。但是他同时透露，已经列人全国人大立法计划的《水污染防治法》有望获得突破，首度引人环境保护公益诉讼机制，赋予直接受害人以外的公民、法人和其他组织以起诉权。这说明我国立法已经开始注重行政机关对环境公益诉讼的配合，这对我国环境公益诉讼的顺利开展是一大福音。 4、从环境诉讼的目的和程序实现的角度探寻解决之道 ① 别涛：《环境公益诉讼的立法构想》，载《环境法制建设》第2010年第10期，第25页。 ② 邹静：《环境公益诉讼——治理污染的一剂良药》，载《世界环境》第2010年第2期，第88页。 347 2012 年全国环境资源法学研讨会（年会）论文集 专门的环境诉讼机制是专门的环境审判组织(环保法庭)的体制基础，而专门的审判组织是环境诉讼良性运行的组织载体①。环境公益诉讼体制和环保法庭的建立是鱼与水的关系，他们互为表里，不可分割。有必要构建专门性的审判组织(环保法庭)来引入先进的环保理念、吸纳专业性环境法律人员解决环境纠纷，这也是审判体系多元化的现实需要。更是解决环境公益诉讼制度基础，以更好的发挥其作用的需要。 结语 环境公益诉讼是为了应对环境侵害行为而产生，因为环境侵害行为的复杂性，缓释性，间接性等特点，所以决定了环境侵害也不同于一般的民事侵害。环境公益诉讼虽然具有诸多的优越性，但其毕竟还是新生的事物，所以在实施过程中存在着诸多困境，比如：原告资格过窄，法律没有对其作出明确的规定，使其实施起来无法可依。其理论设想虽然美好，但是因为环保法庭在我国还是处于试点阶段，所以这就使得我国环境公益诉讼多的制度依托不够，从而大大影响了其发挥作用。 因此，我们要想充分的发挥环境公益诉讼的优越性，就必须克服其面临的诸多困境，扩宽环境公益诉讼的原告资格，使更多的人参与到诉讼中来，积极发挥环保民间组织的作用，完善我国环境公益诉讼立法，使其做到有法可依，积极完善我国环保法庭的运行，为我国环境公益诉讼提供制度基础。只有迎风而上，才能真正发挥这一诉讼机制的潜能。 参考文献: [1] 吕忠梅:《环境诉讼初探》， 法律出版社2003年版。 [2] 王灿发：《环境纠纷处理的理论与实践》，中国政法人学出版社2002年版。 [3] 李长春：《论民事公益诉讼原告的多元化》，载《湖南文理学院学报》2004年第8期。 [4] 王明远：《环境侵权救济法律制度》，中国法制出版社2002年版。 [5] 金瑞林，汪劲：《20世纪环境法学研究评述》，北京大学出版社2003年版。 [6] 吕忠梅环：《环境法新视野》，中国政法大学出版社2000年版。 [7] [英]R·J·文森特．《人权与国际关系》凌迪等译，知识出版社1998年版。 [8] 张文显：《法学基本范畴研究》，中国政法大学出版社1993年版。 [9] [美]爱蒂丝·布朗·魏伊丝．《公平地对待未来人类》，汪劲译．法律出版社2000年版。 [10][美]纳什:《大自然的权利》杨通进译．青岛出版社1999年版。 [11]蔡守秋：《环境资源法教程》，武汉大学出版社2000年版。 [12]周小明：《信托制度比较法研究》，法律出版社1996年版。 [13]颜运秋：《公益诉讼理念研究》，中国检察出版社2002年版。 [14]汪劲：《环境法的理念与价值追求》，法律出版社2000年版。 [15]金瑞林：《环境法学》，北京大学出版社1994年版。 [16]张文显：《法理学》，法律出版社2003年版。 [17]吕忠梅：《环境权利与权利的重构一一论民法与环境法的沟通和协调》，法律出版社2000年版。 [18]周坷：《从人与自然关系的法律演变看“调整论”之挑战》，载《东南学术》2008年第6期。 [19]张式军：《环境公益诉讼浅析》，载《甘肃政法学院学报》第2004年第7期。 [20]那力：《论环境事务中的公众权利》，载《法制与社会发展》第2002年第8期。 Abstract: With the intensification of the environmental crisis and the increase in environmental pollution accident, people gradually began to realize the importance of protecting the environment, but also deeply felt powerless in safeguarding public environmental rights. Environmental public interest litigation came into being, the emergence of environmental public interest litigation on the one hand to the people in the hardship and hope, but also because of its nascent and immature in the implementation process is facing various difficulties, I think the only fully aware of the difficulties Department to find ways to overcome difficulties and to difficulties, and finally play to their purpose of safeguarding public environmental benefits. Key words: Environmental Public Interest Litigation; The plight of environmental public interest litigations; solution ① 刘超：《反思环保法庭的制度逻辑》，载《法学评论》第2010年第5期，第28页。 34 |
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