王文革:论中国环境法律制度现状、问题及其完善对策(二)
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度设计实现污染防治与生态保护并重，强化生态环境建设区划制度、生态环境建设目标责任制度、建立生态示范区制度、生态环境建设项目管理制度、生态环境破坏事故防范与预警制度等生态环境建设制度；实现实体与程序制度并重，强化程序制度设计。 9．污染防治制度从主要抓污染物浓度控制向抓污染物浓度与总量控制相结合转变；从主要抓末端治理向抓末端治理与源头控制相结合转变；从主要抓点源治理向抓点源与区域治理相结合的转变。 10．实现生产环节控制与消费环节控制相配套及“全过程控制”的综合控制制度。 11．统筹分散管理与生态系统综合管理的关系。以前的环境保护法将环境分割成不同的介质，针对每一个介质单独立法，于是构成了《大气污染防治法》、《水污染防治法》、《噪音污染防治法》等针对某一个环境介质制定一部法律的做法，并没有将环境作为一个整体来对待。而事实上环境是一个整体，环境科学称之为环境系统，生态学称之为生态系统。对环境问题也只能从整体上加以把握，不能孤立地进行。 12．统筹考虑好不同主体环境责任，在注重企业环境责任的同时，强化国家机关和社会公众的环境责任。建立起国家权力机关、行政机关、人民法院和人民检察院等国家机关各负其责、协同执法的机制。 13. 统筹考虑道德、法律、行政、技术等不同手段对环保社会关系进行综合调整。 14. 筹考虑环境立法、执法、司法、守法的协调关系，完善环境立法，强化环境执法、司法。 （二）完善环境保护政府管制制度 1．完善环境保护管理体制。建立起中央政府与地方政府共同对环境保护负责,充分发挥中央政府和地方政府在环境保护方面的自觉性、积极性和创造性的，具备环境管理、环境服务、环境监测 327 2012 年全国环境资源法学研讨会（年会）论文集 与统计四位一体的能力管理机制，其中强化环境监测能力的主要措施包括：完善环境监测法律体系建设，完善环境监测能力建设，完善环境监测技术体系建设，完善环境监测责任追究机制等；建立起政府环境保护管理机构与相关政府部门之间的工作协调机制。 2．改革政府环境管理方式。建立开放式的管理模式，实行行政强制、经济激励、行政指导、行政合同四种机制有机结合的管理模式，同时由强制性手段为主转向以经济激励手段为主。 3．合理界定政府环境保护职能和地位。环境保护政府必须起主导作用。将政府在环境保护领域的主要职能定位在：制定价格、税收等经济政策，强化市场信号；制定环境保护规划、法规和标准；加强环境监管；提供信息服务，包括公众宣传、能源审计、能效标识、教育与培训等；资助和鼓励环境保护技术研究、开发和示范；促进和协调各种环境保护组织的活动等。 4．改革现行环境保护政府管制制度，反映出市场经济条件下的管理理念。重点实施财政、信贷和税收等经济激励政策，包括对环境保护技术改造、环境保护设备购置实行信贷贴息、差别利率、免征进口环节增值税、减征企业所得税和加速折旧等；对资源综合利用、城市生活垃圾发电、风力发电和农村可再生能源项目实行税收优惠等；改革环境税费制度，使排污费高于污染治理成本，从而真正实现污染者付费的原则。把"三同时"制度和污染集中处理或污染物的委托处理制度结合起来，使污染集中处理或污染物委托处理情况成为"三同时"制度的实施例外；明确限期治理制度的适用条件和期限，使限期治理制度和清洁生产制度结合实施；坚持达标排放合法、超标排污违法并处罚的制度；改革环境影响评价制度，使生产企业的环境影响评价制度与区域开发的环境影响评价制度和及规划环境影响评价制度结合起来；完善政府环境信息公开制度、政府支持公众参与制度、政府环境应急制度等。 （三）完善环境保护市场调节制度 1. 要建立环境成本核算制度，建立起能够反映资源稀缺程度和环境污染治理成本的价格形成机制。 2．改革环境资源产权制度，建立起“归属清晰、权责明确、保护严格、流转顺畅”的现代产权制度。 3． 建立完善依靠市场调节手段的市场运行制度 主要包括：“合同管理”模式下的污染集中处理制度和委托处理制度； BOT模式的城市污染处理设施运营制度；区域性的排污指标交易制度；企业自愿采纳的绿色认证体系等。 4． 建立环境保护市场准入制度 完善与环境保护有关的市场准入制度，逐步放开环境保护市场，实现不同所有制与不同国别企业的国民待遇。 （四）完善环境保护社会调整制度 1． 合理界定社会调整功能空间，健全社会调整保障措施。 社会调整的作用主要不在于提供具体服务，而是在政府、市场和非正规部门（家庭、朋友、邻居等）之间起中介、协调和沟通的作用。主要职能应包括如下： 受政府部门委托，开展环境保护调查研究。对环境保护状况、发展趋势等到基础资料进行收集、整理和分析，提出相关经济政策和立法方面的意见和建议；制定并监督执行本行业自律性的行规行约。建立行业自律性机制，规范行业行为；代表本行业向政府有关部门反映会员的要求，并研究和提出相关政策建议，协调会员在经济活动中的关系，维护其合法权益； 经政府主管部门同意和授权，进行行业统计、分析、收集、发布行业信息；研究环境保护技术现状及发展方向，向政府主管部门提出环境保护技术政策建议，协助政府贯彻相关政策、法律、法规，受委托组织环境保护技术成果鉴定和推广应用，推动环境保护技术进步；制定自律性环境保护标准和规范，并组织贯彻实施和监督检查；组织环境保护有关的技术、人才、职业和管理等方面的业务培训，提高环境保护干部和职工队伍的专业技术素质；对企业的环境保护管理工作进行指导、帮助，总结评比和推广先进环境保护经验；创办行业刊物，开展信息咨询服务工作； 开展国内外有关环境保护技术交流与合作，参与相关产品市场的建设；承担政府部门委托的其它任务，接受会员和社会的委托，提供有关专项服务。 2． 完善政府自身环境保护制度。 世界各国的经验证明，政府的率先垂范与导向作用，对环境保护有巨大的推动作用。政府机构环境保护不仅是控制或降低能源消费增长幅度，减少公共财政支出，推动环境保护新技术、新设备、新材料推广应用的重要措施；也是向全社会做好示范表率，引导和推进全社会节约资源，建设节约型社会的有效途径。完善政府机构环境保护对策主要包括：加强组织领导；制定政府环境保护规划 328 可持续发展·环境保护·防灾减灾 和环境保护目标；健全政府环境保护管理制度；突出环境保护重点，一是突出抓好政府机构办公建筑环境保护。二是抓好公共用车环境保护，降低油耗。三是把好产品关，要严格建立政府采购制度，发挥政府采购的导向和作用；开展能耗统计，加强日常管理等。 3． 完善企业环境保护自我管理制度。 企业环境保护管理，是指企业采用科学的、现代化的方法和手段，对生产、加工、分配、转换、输送、储存、消费这一全过程进行组织、协调、监督、检查，以保证最经济、最合理、最有效地开发和利用资源。企业环境保护管理主要包括：健全企业环境保护管理机构；加强企业能源统计、计量等基础性工作；建立健全企业环境保护管理制度；贯彻执行国家的环保法律、政策和技术标准；负责企业环境保护规划、环境保护计划、环境保护技术进步、环境保护管理制度的制定、执行和考核监督；负责新增用能项目的合理用能评价，参与增购用能设备和项目的审查；开展环境保护宣传教育，组织环境保护培训。 4． 加强中介机构建设。制定有效的办法和措施，充分发挥各种环境保护中介机构的作用。组织开展环境保护技术服务，促进环境保护新技术、新工艺、新材料和新设备的推广应用。在发展中介机构过程中，既要确保其独立性，又要建立有效的监督机制，使其能够真正发挥服务职能。 5．健全公众参与制度。真正的公众参与，包括预案参与（指公众在环境保护政策、规划制定中和开发建设项目实施之前的参与），过程参与（指公众对环境保护法律法规、政策、规划、计划及开发建设项目实施过程中的参与）、行为参与（指公众“从我做起”自觉保护环境保护的参与）和末端参与。只有这四个参与有机结合、同时运作，才是完整的公众参与，才能通过公众参与实现环境保护管理目标。 （五）完善环境保护技术创新制度 1．完善环境保护技术创新激励制度。 激励（incentive）是指运用产权、市场、政府等手段和方法以影响、推动、保护创新活动和成果，使个人和社会能够保持不断的创新，促进社会、经济的持续发展。创新激励的方式可分为四种。一是产权激励，通过确立创新者与创新成果的所有权关系来推动创新者的创新活动。二是市场激励，通过市场力量，借助市场机制来推动创新。三是企业内部激励。四是政府激励，这是前三种激励机制不能有效发挥作用时而实施的补救措施或辅助措施。这四种激励机制相互作用，彼此补充，构成了技术创新激励体制的基本内核。 2．建立国家环境保护技术创新体系。 国家技术创新体系是组织科技创新的一种根本的、持久的制度保障，是国家创新体系的重要组成部分,其核心是“技术创新”,其本质特征是技术与经济的结合。国家技术创新体系的主要构成为:企业、高等院校、科研机构、政府部门、中介机构等。各个主体在实现该体系的各功能中发挥着各自的作用,并存在着合理的相互联系机制。其中, 企业是研究开发、创新投入、产出及其风险与利益的直接承担者。研究机构和教育培训机构分别为创新提供开发应用新产品所需的技术和各类高素质的人才。此外政府发挥特殊的激励、组织、引导作用，有时候甚至成为直接的创新者。 3．建立环境保护技术创新“产学研”相结合制度。 产学研合作是科研、教育、生产不同社会分工在功能与资源优势上的协同与集成化,是技术创新上、中、下游的对接与耦合。建立技术创新“产学研”相结合制度，组织实施重大示范工程，运用市场机制促进新技术、新工艺、新产品、新设备的推广应用。［２］ 4．建立环境保护技术创新风险防范制度。 技术创新需要面对开发风险、组织风险、战略决策风险、市场风险和管理风险等。上述风险的存在，要求企业在进行技术创新活动时必须建立技术创新的风险防范制度。其主要内容为： 资金保障体系；政策保障体系；决策保障体系；树立风险意识,加强风险管理；加强市场研究；重视分析技术创新过程中的各种不确定因素； 加强信息沟通；加强市场营销等。【3】 （六）完善环境知情权保护制度 完善我国环境知情权保护的法律对策：以地方立法为引导，推动国家立法；扩大环境知情权权利主体。环境知情权的主体应包括任何自然人、法人、其它组织甚至行政机关；扩充环境知情权义务主体。履行环境信息公开义务的主体首先是指掌握环境信息的公共行政机构，以及经法律授权或行政机关委托而行使行政权力的组织，立法和司法机构也应履行相应的信息公开义务。我国所有掌 ［２］冯飞、周凤起、王庆一．国家能源战略的基本构想[J]，http://www.people.com.cn/GB/jingji/1045/2191153.html 。 【3】吴涛.技术创新风险的几个基本特征及风险管理对策[J]，http://www.motherol.com/info/list.asp?id=7258。 329 2012 年全国环境资源法学研讨会（年会）论文集 握环境信息的公共机关、受委托组织以及企业均应列入环境知情权的义务主体范畴；拓展环境信息公开的范围。首先，进一步拓宽义务主体提供环境信息的渠道和方式，完善环境信息形式范围。其次，应将环境信息分类，实行分类公开模式，根据各自的不同特质分别作出公布和获取的途径和方式。最后，将环境信息公开豁免的范围具体化，并建立相应的管理制度；建立、健全企业、产品环境信息公开制度。应在更大范围内积极推广企业环境信息公开制度，建立与之配套的企业环境信用等级制度。对于产品环境信息公开，应不断加强环境标志或者标签建设，应确定发放标签的组织和评定的标准并与ISO14000认证体系相互配合，应对产品的来源材料、生产和销售全过程实行规范并跟踪调查，应制定获取标志的审批程序等；健全环境公众参与机制。主 |
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