田义文 张明波 刘亚男:探索建立完善跨省流域生态补偿新模式(二)
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的问题是地方财力的普遍不足，难以保障跨省流域生态补偿的有效实施。以2011年的财政数据为例，2011年全国公共财政预算收入10.37万亿元，其中，中央本级收入5.13万亿元，地方本级收入5.24万亿元，[4]这就意味着，中央政府拥有全国大部分财力却只负责较少的事务支出，地方政府用较少的财力要处理大部分的事务支出，出现了财权与事权不对称的尴尬局面。然后就是地方横向转移支付受到制约，我国建立的是中央对地方以及省对基层的财政纵向转移支付制度，财政转移支付只能纵向实施，横向支付受到限制。虽然以中央财政纵向转移支付开展的生态补偿取得了积极成效，但仅靠纵向补偿的方式不能普遍解决上游地区的发展问题，根本出路还在于建立跨省流域生态补偿机制。跨省流域生态补偿必须以省际间的横向财政转移为支撑，否则，即使确定了补偿的标准和额度，由于财政体制的限制，将在很大程度上影响资金的筹集、调配和运作。 四、建立跨省流域生态补偿机制的法律建议 （一）确立流域生态补偿的法律地位 目前，由国家发改委牵头启动的《生态补偿条例》正在推进，生态补偿法律制度严重缺失，各地生态补偿实践缺乏明确的法律依据，严重阻碍了我国生态补偿的发展进度，因此，必须加快推进《生态补偿条例》的出台。《生态补偿条例》应该对补偿原则、补偿范围、补偿主体、补偿标准、补偿方式、资金来源、以及责任追究等内容进行明确规定，并以此为依据，进一步详尽流域生态补偿的实施细则。跨省流域生态补偿涉及不同省际区域，利益复杂，协调阻力大，需要顶层设计，建议在流域生态补偿的实施细则中应该对跨省流域生态补偿作出专门规定，对跨省流域生态补偿的具体内容进行明确。 301 2012 年全国环境资源法学研讨会（年会）论文集 首先，明确跨省流域生态补偿的主体。流域生态补偿补偿主体的清晰界定是流域生态补偿得以开展的前提。田义文教授认为，在生态补偿法律关系中，涉及两个主体，一个是补偿主体，即生态环境的受益者；一个是补偿接受主体，即生态环境的保护者、贡献者。[5]具体到跨省流域生态补偿，相邻省政府签订流域生态补偿协议的方式，是目前进行省际间进行流域生态补偿的最佳方式, 该方式经过流域上下游政府间相互博弈，使上下游区域的生态利益分配更加合理。以此来确定跨省流域补偿主体，宏观层面上应是上下游省级政府。从微观层面看，流域内各地区企业、个人也是受益主体，因此也是生态补偿的主体。我国实施跨省生态补偿还没有丰富的经验，结合当前行政体制，确定省级政府成为省际间生态补偿的主体更具有可操作性。 其次，确立跨省流域生态补偿的标准。探索建立适合我国国情的跨省流域水环境补偿机制，是流域生态补偿机制能发挥效能的关键所在。有专家指出，我国生态补偿的计量还停留于局部流域的研究上，尚未形成一个普适性的标准，有待于将诸多影响因素统一在一种计量方法之中。总结我国流域生态补偿实践的初步经验，补偿标准的设计应该分为两类：水源地补偿标准和省际间补偿标准。水源地生态补偿的标准应该是基于上游流域环境保护成本和机会损失的补偿标准，包括水源地为改善流域环境的直接投入、林业生态投入、退耕耕地损失及发展权限损失等四种环境保护成本, 以此标准核算的补偿金额往往比较大，建议由国家和下游政府共同负担。省际间补偿一般是以流域的面积、流量水质三要素为标准，补偿金额的计算30%依据流域面积，70%依据水质和水量，当流域内水质、水量达到既定目标时，下游区域应该对上中游区域进行补偿；[6]反之，当流域内水质、水量没有达到既定目标时，上中游区域应该对下游区域进行补偿。 第三，建立灵活跨省流域生态补偿方式。从法律上确立跨省流域生态补偿协商机制并不意味着一定要发生生态补偿，一定要以政府间横向财政支付转移的方式进行生态补偿。我国跨省流域上下游地区经济社会发展水平往往存在梯度差异，上游地区产业层次较低、经济发展相对滞后；下游地区经济发达，对上游来水的水质、水量要求较高；此时，下游政府对上游政府的资金补偿固然重要，但资金补偿仅仅是一种“输血式”的补偿方式，不能从根本上解决上游地区的发展问题，最理想的方式是形成上下游区域联动、综合管理、共同保护的格局。由此可见，流域上下游政府通过协商确定生态补偿，但协商的结果不一定是财政拨款的方式，很可能是水量的调配、共建共享区的建设、产业的协调发展规划或者是“异地开发模式”等。 （二）构建跨省流域生态补偿的实现机制 跨省流域生态补偿涉及省际之间的利益的协调，要突破行政区域的限制，就必须以有效的地方合作为基础，地方政府之间合作程度如何是与是否建立完善生态补偿实现机制直接相关。流域是一个不可分割的完整的生态系统，从流域的整体性出发，以流域为基本单位对流域实行统一管理是各国进行流域进行管理的成功经验。基于目前我国流域管理的现状，笔者认为建立高效、权威、科学的流域管理机构是跨省流域生态补偿得以实现的组织保障，具体来讲，应从以下几个方面着手：第一，明确流域管理机构与区域管理的关系，即明确流域管理机构同其他具有流域管理权力的部门的关系。只有法律明确界定流域管理机构与其他部门的关系，才能使流域管理机构对流域进行统一规划与科学管理，才能协调好地方与国家，地方与地方之间的关系，使流域内的各地区和个部门互相配合，形成良好的流域管理态势。第二，赋予流域管理机构更多职能。流域管理比较复杂，往往跨越多行政区域，涉及社会、经济、资源、环境多部门、多领域，这已经远远超出水利机构的职权范围，所以应该赋予流域管理机构更多的职能。职能健全的流域管理机构应该能够突破行政区域限制，统筹流域内水、土气、森林、草原、矿产资源等各个环境资源要素，全面、系统、实际分析流域问题、提出建议。第三，建立流域管理的公众参与制度。公众参与流域生态补偿的保障机制应该包括实体和程序两方面。实体方面，在流域管理中，应该建立政府宏观调控、流域民主协商、准市场运作和用水户参与管理的运行模式，促使相关政府部门在进行流域管理的过程中，采取民主与协商的形式，与相关利益主体进行合作式的管理，切实保障公众的监督权和参与权。程序方面，应该保障公众知情权、异议权、申诉权。流域管理机构应当通过广播、电视、报刊和网络等媒介将相关法规政策、流域规划、污染状况及时向社会公布，同时，建立听证制度、公众参与协商制度，进一步拓宽公众参与的范围和途径。第四，构建跨省流域生态补偿协商平台。上一级政府作为流域这一“公共物品”的中间人，负责协调流域上下游之间的利益关系，构建上下游政府流域生态补偿协商平台。[7]目 302 可持续发展·环境保护·防灾减灾 前，我国大多数跨省流域都建立了流域管理机构，建议在流域管理机构中增设流域生态补偿管理机构，从而搭建省际间的流域生态补偿协商平台。流域生态补偿机构充当的是“中间人”的角色，职责是协商、监督和管理流域生态补偿工作。省际间政府的关系，应该以公平竞争、协同合作、互通有无、互相支援、共同发展为主要内容，而且要以自觉自愿为原则。”流域生态补偿协商机构通过召开厅长联席会议等方式，协调利益相关之间的矛盾，促成协商双方达成共识。 （三）完善跨省流域生态补偿的财政保障制度 跨省流域生态补偿机制的建立，必须以足够的财力和健全的财政制度作为保障。首先，中央政府应该确保地方政府财权与事权的平衡。按照现行的分税制财政体制，在地方政府财政收入不足以履行其进行生态补偿，出现事权与财权不匹配时，中央政府应该通过纵向转移支付来弥补地方财力的不足。同时，应该逐步增加地方政府财力，减少经济发展与环境保护之间的冲突。其次，建立横向财政转移支付制度。横向财政转移支付制度是解决跨省流域生态补偿资金来源的重要途径，流域上下游经过反复的利益博弈，通过经济发达的环境受益地区向贫困的保护地区横向财政转移支付，使生态受益者和保护者在成本和收益分担与享受上达到公平，实现流域资源利益共享和流域保护责任共担。最后，建立生态补偿资金专门账户。设立流域生态补偿资金专项账户，成立流域生态补偿专项基金，将中央政府转移支付的生态补偿资金、省级财政支付的生态补偿资金等专项资金列入设立的生态补偿基金账户，实行专款专用。资金的使用应该在流域生态补偿机构的监督下，由流域上下游政府共同协商，形成生态补偿专项资金的预算。预算可以分为二个部分：一部分资金，直接划入上游政府，由上游政府对本行政区内为保护流域生态环境做出贡献者和发展受到限制的地区、企业，个人直接进行补偿；还有一部分资金，直接通过基金会或专项资金，形成流域的生态治理和流域生态环境保护项目。 参考文献： [1] 陕甘率先实施全国首例省际生态补偿, http://news.163.com/11/1231/18/7MKG806N00014JB6.html [2] 中国首个跨省流域生态补偿机制进入操作阶段，http://news.xinhuanet.com/tech/2012-01/29/c_122624859.htm [3]曾娜：域生态补偿机制的实践与反思，云南农业大学学报，2010（8）：38 [4] 中国地方财政收入首次超过中央，http://news.xinhuanet.com/fortune/2012-03/08/c_122810557.htm [5] [田义文、王宁军、孙永信：论生态补偿“谁保护、谁受益、获补偿”原则的确立，理论导刊，2007(7)：28—3 [6] 郑连生：生态环境-海河流域生态环境用水研究与规划思路，中国水利，2003（8） [7] 张郁、丁四保：流域生态补偿中的协商机制研究，世界地理研究，2008（6）：158 Abstract: the basin is a integrated ecological system of strong entirety and high Relationship. These characteristics demand design the inter-basin ecological compensation System from the angle of the whole basin, however because of separation of administrative areas, the range of inter-basin ecological compensation is restricted to the provincial administrative area in China. We should Resolve these dilemmas and make System innovations to establish ecological compensation mechanism of trans- provincial basin .As for lacking of supporting from a definite code of ecological compensation, there are many resistances and difficulties in appearance when we put it into effect. This article explores the existing barriers in establishing ecological compensation mode and offer advices to establish ecological compensation mechanism of trans-provincial basin. Key words: basin ecological compensation; trans-provincial area; ecological compensation of trans-provincial basin 303 |
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