时 军 周富荣 :我国环境公益诉讼的实现路径选择(一)
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可持续发展·环境保护·防灾减灾 ——2012 年全国环境资源法学研讨会（2012.6.22~25·成都）论文集 中 国 环 境 资 源 法 学 研 究 会 271 China Environmental and Resources Law Society, CERLS 我国环境公益诉讼的实现路径选择 时 军 周富荣 （中国海洋大学法政学院，青岛266100） 摘要：随着环境问题的日益严重，在我国建立环境诉讼制度成为共识。环境公益诉讼得以实现的首要步骤是适格原告提起诉讼，法院按照法律规定受理。但是我国现行《民事诉讼法》中的“直接利害关系”和《行政诉讼法》中的“法律上的利害关系”对原告资格进行了严格限制，阻碍了这一步骤的实现。针对如何解决实现环境公益诉讼的这一困境，学界提出了不同的解决路径。比较各种环境公益诉讼的实现路径，法律解释的方法成本较低、阻力较小而且更具可行性，是在目前制度条件下建立环境公益诉讼制度较为可行的路径。 关键词：环境公益诉讼；法律解释；实现路径 鉴于我国环境破坏的严重程度和环境公益诉讼在保护环境公共利益方面的重要作用，国内各领域对于在中国建立环境公益诉讼已经达成了共识。但是对于以何种方式实现环境公益诉讼仍然存在诸多争论。一项制度的优良程度不仅仅需要考虑其制度设计的完成程度，还要考量其可操作性、效率等各方面的问题。同样，在考量现阶段实现环境公益诉讼的路径选择时，也需要对社会背景、制度建设和操作性等各方面进行考虑。比较各种实现路径，法律解释是目前最为切实可行的选择。 一、环境公益诉讼实现路径的争论 学术界对于如何实现环境公益诉讼存在诸多争论，总结而言，学界对于如何实现环境公益诉讼存在两种观点： 第一种观点认为，环境公益诉讼与现行的诉讼制度无论是在理论上还是在制度设计上都存在较大的差异，现有的诉讼法体系无法容纳环境公益诉讼，也无法为环境公益诉讼提供制度上的支持，因此需要构建一个与现行诉讼制度显著区别的环境公益诉讼制度体系。 第二种观点认为，环境公益诉讼并非与现行的诉讼法制度完全不相容，宪法和诉讼法的相关规定已经为环境公益诉讼的建立提供了基础，只要对相关法律规定进行适当的修改即能够实现环境公益诉讼。 持前一种观点的学者认为，现行的民事诉讼法和行政诉讼法的规则与程序并不符合环境公益诉讼的实现条件，新型的环境公益诉讼与现行的诉讼法无法实现兼容。民事诉讼和行政诉讼在对当事人适格的要求及程序结构安排上都具有私益的属性，这种属性是固有的，民事诉讼和行政诉讼保护私益的性质导致民事诉讼和行政诉讼对处理公益纠纷、维护社会公共利益上有着难以解决的瓶颈。无论是通过立法修正或者扩张当事人理论，甚至是设计特别程序，民事诉讼和行政诉讼都不可能对其程序进行质的否定与背离，也就导致环境公益诉讼在民事诉讼和行政诉讼的体系内难以发挥应有的作用。① 因此，现行的民事诉讼法和行政诉讼法规则和程序难以符合环境公益诉讼的发展要求，无法兼容新型的诉讼机制，建立独立的环境公益诉讼制度是实现环境公益诉讼的最佳途径。 但是大多数学者认为，环境公益诉讼并非独立的诉讼，而“只是在原告资格认定时牵涉到环境公共利益的诉讼方式和手段，对它的认知与制度构建仍需要依托于既有的法律框架”②，即在现有的诉讼法法律框架内，增加环境公益诉讼的相关规定，以实现对环境公益诉讼制度要求，而无须设定专门的环境公益诉讼法。而且，“统一立法并非环境公益诉讼立法成为有机整体的必要条件，分散规定的立法也并不必然地削弱环境公益诉讼立法的统一性”③，在相关法律中增加有关环境公益诉讼的规定同样能够实现环境公益诉讼制度的建立。对如何在现有的法律体系中进行改良以建立环境公益诉讼制度，学者提出了许多备选方案，有学者认为应当推动诉讼法的修改，实现环境公益诉讼；而有学者认为从现有的制度环境出发，应当首先以法律解释的途径实现环境公益诉讼作为过渡，然后再逐步实现进一步的法律修改或者制定。后一种观点是近年来新兴的观点，并且逐步得到了学界的认同。 ① 参见张旭东：《环境公益诉讼法律制度研究——以环境民事公益诉讼为中心》，载《汕头大学学报（人文社会科学版）》2007年第2期。 ② 参见陈虹：《环境公益诉讼功能研究》，载《法商研究》2009年第1期。 ③ 李爱年：《中国环境公益诉讼的立法选择》，载《法学杂志》2010年第8期。 2012 年全国环境资源法学研讨会（年会）论文集 二、选择法律解释路径的理由 环境公益诉讼是伴随着日益严重的环境问题而产生的比较年轻的诉讼类型，正如有些学者所讲：“环境公益诉讼的历史，如果以美国环境法律规定公民诉讼条款作为开端，至今不到40年”①。环境公益诉讼与传统的诉讼制度存在明显的差异，并且在现有的诉讼法规定中并没有有关环境公益诉讼的明确规定，导致环境公益诉讼难以进入法院的受理程序，环境公共利益保护无法实现。诚然，在缺乏环境公益诉讼法律依据的情形下，专门制定一部环境公益诉讼法或者修改现有的诉讼法相关规定，建立环境公益诉讼制度来实现环境公益诉讼，是我们盼望出现的理想结果。但是，我们不得不思考这样一个现实问题：在近期，能否通过建立一部专门性的环境公益诉讼法，或者是通过修改现行的《民事诉讼法》和《行政诉讼法》相关规定的立法途径来解决环境公益诉讼的法律依据问题？笔者认为答案是否定的。 首先，“环境公益诉讼是一种新型的、具有‘异端’品质的诉讼，很难被当今的诉讼制度和文化全盘接受。”②环境公益诉讼制度与传统的诉讼制度在本质上存在很大的差别，在传统诉讼制度主宰的诉讼法体系和诉讼文化中，环境公益诉讼很难形成稳定的制度体系。因此，近期环境公益诉讼还不存在其得以独立发展的空间和条件。其次，理论界的相关论证还没有为环境公益诉讼制度的建立提供充足的理论支持。一项制度的建立往往都是以充分的论证为基础的。在环境公益诉讼领域，有关环境公益诉讼的基础理论、原告资格、程序设计等都存在诸多的争议。杂乱的环境公益诉讼的理论争论阻碍了环境公益诉讼立法的步伐。最后，对环境公益诉讼进行立法或者对《民事诉讼法》和《行政诉讼法》进行修改需要耗费巨大的成本。环境公益诉讼立法将颠覆传统的诉讼法理论，需要对现有的诉讼制度进行大破大立。这个过程需要按照《立法法》规定的法定程序，由多个部门共同参与论证才能完成，所耗费成本是非常巨大的。而且，对现有诉讼制度进行变革带来的来自各界的压力和阻力使得相关部门望而却步。 由此可见，学者提出的在现阶段制定环境公益诉讼法或者修改现行的《民事诉讼法》和《行政诉讼法》的建议并不是现实可行的。在以上立法途径难以实现的情况下，我们将如何为环境公益诉讼寻找法律依据呢？笔者认为可以选择通过对《民事诉讼法》和《行政诉讼法》的相关规定进行法律解释的路径实现环境公益诉讼。理由主要有以下几个方面： 第一，法律解释有弥补法律空白之功能，能够为环境公益诉讼的实现提供法律依据。正如萨维尼所言，法律自公布之日起，逐渐与时代脱节。“社会的发展变化，使法律与社会之间的差距越来越大，法律漏洞越来越明显，越来越多；法律解释应该适应社会发展的需要，在一定程度上弥补法律的滞后性和空白点”③ 同样，在社会高速发展的今天，相关的诉讼法制度已经明显无法满足对环境公共利益保护的需要。在相关法律暂时没有修改或者制订的情况下，以法律解释的方法，对相关规定在适度的范围内进行变通，使之适应社会需求，是可以为环境公益诉讼的实现提供法律依据的。 第二，法律解释可以减少实现环境公益诉讼的阻力、降低成本，尽快实现环境公益诉讼。在可持续发展的时代，环境保护成为时代的要求，环境公益诉讼制度的建立迫在眉睫。在环境危机日益严重的今天，环境公益诉讼制度的建立迫在眉睫。诉讼法的相关规定是环境公益诉讼制度得以实现的重要保证，如果等待全部的立法完善才进行诉讼法相关规定的修改和设计，既不合理也不可行。但是，环境公益诉讼毕竟是一个新兴的诉讼制度，从理论到实践都是在摸索阶段，诸多的理念都与传统诉讼制度存在差别甚至冲突，如果直接以立法或者修改法律这些方式进行，可能要受到传统诉讼法制度的排斥，也必然要承受来自于社会各方主体的阻力。这些都是不利于环境公益诉讼制度的实现进程的。而法律解释的方式，无需对现有的诉讼制度进行大破大立，相较于其他的方式更加温和，更容易被社会各方所接受。另外一方面，法律解释仅仅需要对诉讼法中的有关规定进行合法合理的解释即可，成本得到了大大的降低，可操作性较强。因此，在环境公益诉讼制度建立的条件还不成熟的背景下，法律解释的方式是实现环境公益诉讼的最快捷的方式之一。 第三，法律解释可以为环境公益诉讼制度的建立提供一个过渡阶段。环境公益诉讼制度是应对环境危机的不可缺少的制度。但是，正如上述，环境公益诉讼从理论到制度等各方面都存在诸多争论，环境公益诉讼制度的建立还有很长的一段路要走。在环境公益诉讼理论还不成熟的前提下，许多相关的问题还处于争论当中，冒然对相关的法律进行修改甚至是制定一部法律都不是一个较好的 ① 徐祥民、石欣：《建立环境公益诉讼制度的制约因素分析》，载《中州学刊》2010年第1期。 ② 参见徐祥民、石欣：《建立环境公益诉讼制度的制约因素分析》，载《中州学刊》2010年第1期。 ③ 刘亚丛：《事实与解释——在历史与法律之间》，法律出版社2010年版，第171页。 272 可持续发展·环境保护·防灾减灾 选择。法律解释的路径无疑比一开始就设立环境公益诉讼整体框架，再不断修改与现实的差距，建立、修改再建立、再修改这样的路径要稳健，制度的负作用要小，法律效益更明显；而且与之相似，中国的不少法律制度亦是在试点、试验基础上累积形成，并非一步到位。① 笔者认为现阶段法律解释路径是实现环境公益诉讼的可行选择，但是也认识到“以法律解释的方式在诉讼法中实现环境公益诉讼的建立，只是权宜之计，在其他法律未作修订的情况下，环境公益诉讼只能在狭窄的范围内发生，也就是保持在有缺失的状态下”。②因此，在建立环境公益诉讼的各种条件成熟后，应当修订相关的法律，为我国的环境公益诉讼制度提供完整的法律依据。 三、在法律解释的基础上确定环境公益诉讼的原告 通过对《民事诉讼法》和《行政诉讼法》的相关规定进行法律解释，使原告与环境公益诉讼案件之间的利害关系纳入到“直接利害关系”或者“法律上的利害关系”的范畴之内，为环境公益诉讼的启动提供了可能性。何种主体能够作为环境公益诉讼原告提起诉讼就成为实现环境公益诉讼需要解决的重要步骤。 环境公共利益是社会共享的，作为社会成员的每一个分子都享有环境公共利益所带来的利益，在享受利益的同时，也对环境负有着不可推卸的责任。正因为如此，生存于环境之中的每一个社会成员都可以基于其所享有的环境权益以及其所负有的保护环境责任而提起环境公益诉讼以保护环境公共利益。但是正如有些学者所言：“从理论上讲，任何个人、组织和国家机关都可以依法提起环境公益诉讼，但是从诉讼经济和诉讼秩序的角度看，环境公益诉讼的原告应当相对固定和统一。”③由于各类潜在的环境公益诉讼主体均有其优势和不足，法律应该设立相应的程序，让最合适的主体有机会提起环境公益诉讼，从而使环境公益诉讼有效发挥其功能。④因此，需要根据实际情况确定原告的范围。 我国诉讼法对于原告范围的规定一般都是以“公民、法人或者其他组织”的形式出现。因此，在进行环境公益诉讼原告范围的探讨时，也秉承这个思路来进行。 （一）公民 正如上述，社会整体虽然是环境公共利益的享有者，但是它并无法以自己的行动享受利益、承担责任，而生存于环境之中的社会个体却是实实在在地享受着环境带来的各种利益，同样也对环境负有不可推 |
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