秦建芝

 

摘要：为了应对气候变化和减排压力,低碳已经成为全球经济社会发展的一种新趋势，合理开发利用我国丰富的水能资源，是实现低碳发展的必然选择。目前我国关于水能资源的立法不健全，立法理念比较落后，有关规定过于零散原则，相互间缺乏统一协调，系统性差。完善我国水能资源立法，应通过专门立法的形式，确立科学的立法宗旨、合理的管理部门，并重视具体制度的设计。

关键词：低碳；水能资源；立法

 

          近年来，全球气候变化及其不利影响已经对人类的生存和发展构成了威胁，应对气候变化成为人类共同关心的问题，也成为国际谈判中的热点问题。低碳经济作为一种新的发展理念，以降低温室气体排放为目标，是当前解决气候变化问题的一种有效方式。水电作为一种清洁能源，符合低碳经济发展的要求，是我国今后十年可再生能源发展的重点领域，《“十二五”规划纲要》提出“在做好生态保护和移民安置的前提下积极发展水电”，当前，需要尽快完善水能资源立法，为水电的发展和水能资源的合理开发利用提供制度保障。

 

一、低碳发展与我国水能资源开发利用的现实意义

 

    面对日益严重的气候变暖问题和日益加大的减排压力, 低碳已经成为全球经济社会发展的一种新趋势。自2003年英国政府发表《我们未来的能源:创建低碳经济》白皮书后，英美日等发达国家在确定低碳发展战略，完善低碳法律框架、加强低碳制度建设、推行低碳产业结构、实行低碳优惠政策、利用低碳市场机制、加大低碳财政投入、发展低碳循环经济、依靠低碳科技创新、形成低碳生活型态等方面积累了许多经验。[1]刚刚通过的《“十二五”规划纲要》中提出“节约能源，降低温室气体排放强度，发展循环经济，推广低碳技术，积极应对全球气候变化……”。积极应对气候变化，走低碳发展之路，是我国今后的必然选择。

        在能源领域中实施“节能减碳”战略，成为低碳发展的一个重要方面。这就需要我们一方面大力倡导节约能源，提高能源效率，另一方面通过发展清洁能源和可再生能源，降低二氧化碳等温室气体排放。水能是一种清洁的可再生能源，是现有可再生能源中，开发技术最成熟、经济性最好、最具有大规模商业化可能性的能源，而且水能在我国众多的能源资源中具有“比较优势”，我国可开发的水能资源列世界之冠。[1]水力发电是现代社会对水能开发利用的主要方式，它是目前最成熟的可再生能源发电技术，在世界各地得到广泛应用。

      未来20年，是我国实现工业化的关键时期，也是经济结构调整、城市化和居民消费结构发生变化的阶段。尽管建设节约型社会、推行强制节能措施，能够降低能源需求增长的速度，但改变不了能源需求和电力需求增长的态势，我国能源和电力需求仍将保持较快的增长速度，能源短缺是我国目前和今后相当长时期内面临的挑战。发展水电，能够满足工业化过程中巨大的能源需求，可以发挥我国水能资源的“比较优势”，优化我国能源供应结构，改善和保护生态环境，提高国家能源安全保障，达到对水资源综合利用，并且可以带动西部落后地区发展经济，脱贫致富，实现经济效益、社会效益和环境效益的“多赢”和统一。因此我国将发展水电列为能源基本政策之首，《可再生能源中长期发展规划》、《可再生能源十一五规划》以及即将出台的《新兴能源产业发展规划》等战略性文件中, 水电均被列为重点发展领域。同时，由于水电开发会产生一些环境与生态问题，[1]所以国家强调“在保护生态基础上有序开发水电”。

        我国水电今后的顺利发展，需要解决观念问题、技术问题和法律问题。如何在保护生态环境的前提下开发水电，在开发水能中加强环境保护，尽可能减少水能开发给生态保护带来的负面影响，不仅需要转变观念，更需要加强相关的技术研究和法治建设，使水电开发行为科学化、规范化。

 

二、我国水能资源立法的现状与不足

 

     如前所述，今后二十年，我国将迎来水电发展的黄金时期。为了有序开发、合理利用水能资源，需要完善相关的立法，为水能资源的开发利用提供相应的制度保障，才能最大限度地避免水电开发中可能产生的环境问题和生态问题，这是现实对法律人提出的要求。

       新中国成立后，我国建设了不少水电工程，但由于过去长期以政策代法，对法制建设缺乏重视，所以对能源立法没有给予足够的重视。现有的几部能源法律均是上世纪90年代以后才陆续出台的，而水能的立法更是滞后。2005年颁布的《可再生能源法》第二条规定：“本法所称可再生能源，是指风能、太阳能、水能、生物质能、地热能、海洋能等非化石能源。水力发电对本法的适用，由国务院能源主管部门规定，报国务院批准。”在该法列举的几种可再生能源中，只有水能是常规能源，其他皆为新能源，这就使得水电在适用该法时比较特殊，需要作出专门规定。《可再生能源法》草案中曾将大水电排除在外，原因：一是按照国际惯例，小水电（5万千瓦（含）以下）属于可再生能源范畴，大水电由于其环境等方面问题不属于可再生能源；二是由于我国水电事业发展快，像三峡等大水电，上网和电价基本不存在问题，不需要额外的政策和法律支持。由于草案的这一规定受到电力专家和一些科学家的反对，最终将所有水电都包含在支持范围内，并采取了妥协的办法，这才有了该法第二条第二款的规定。但是作为《可再生能源法》的配套法规，有关水电适用《可再生能源法》的规定至今未出台，所以我国目前还没有一部关于水能资源开发利用的专门性立法。

（一）现行法律中涉及水能的规定

 

     由于水电工程是多功能综合效益的联合体，不仅可以发电，而且还可以兼有防洪、航运、灌溉、供水、生态、养殖等多种功能。所以水能开发利用还涉及有关水资源、水污染防治、防洪、水土保持、渔业等多方面的法律法规。由于涉及水能资源开发利用的立法比较多，在此，仅就目前涉及水电开发的几部法律逐一分析，并指出其存在问题。

1.《宪法》