三、完善住房制度，推进住房立法

胡锦涛总书记在“十七大”报告中指出：“社会建设与人民幸福安康息息相关。必须在经济发展的基础上，更加注重社会建设，着力保障和改善民生，推进社会体制改革，扩大公共服务，完善社会管理，促进社会公平正义，努力使全体人民学有所教、劳有所得、病有所医、老有所养、住有所居，推动建设和谐社会。”报告同时要求：“加快建立覆盖城乡居民的社会保障体系，保障人民基本生活”。为了保障住宅权利，实现“住有所居” 的目标，需要进一步完善住房制度，推进住房立法。具体需要通过以下途径：

（一）建立三三制住房制度

一个好的住房制度应该同时满足低收入、中收入、高收入三类家庭的住房需求，这是二次房改的基本出发点。三三制住房制度的基本内容是：

1.完善保障性住房制度，包括廉租住房制度、经济适用住房制度和经济租赁住房制度。以政府划拨方式供地，由国有独资住房投资有限公司、非营利公益性合作建房机构和建筑开发商共同参与，户型建筑面积控制在60平方米以内，解决占城市总人口20%左右低收入家庭的住房问题。

2.建立公共住房制度，包括公共租赁住房制度。以定地价的方式招标供地，由非营利公益性合作建房机构和建筑开发商共同参与，户型建筑面积控制在90平方米以内，向占城市总人口60%左右中收入家庭提供平价住房的制度。

3.完善商品住房制度。仍然以“招拍挂”方式供地，由建筑开发商开发建设，户型建筑面积和房价自主确定，满足占城市总人口20%左右高收入家庭的住房需求。

概括起来就是“三类住房制度，三种供地方式，三支队伍参与”，简称“三三制房改路线图”，改革目标是建立“低端有保障，中端买得起，高端有选择”的多层次良性发展的住房供应体系。

三三制房改路线图的制度创新主要体现在建立公共住房制度上，其中改革供地制度是必要条件，发展四定两竞公共住房是最终目的。

（二）发展四定两竞公共住房改革

1.确定公共住房供地指标。

地方政府要将每年的住房供地计划分为三个部分，一是保障性住房用地；二是将保障性住房供地之外的住房用地指标拿出60%左右作为公共住房用地，或预约登记，实行订单式供地开发；三是将其余的40%左右用于商品住房用地。

2.创新公共住房供地招标方式。

以限价房的某些作法为参考，公共住房用地以招标底价为准，采取“定地价、定建房标准、定税费率、定5%利润率，竞房价、竞建设方案，综合打分高者得” 的办法进行住房用地招标，简称“四定两竞”供地招标方式。

3.多层住房户型建筑面积控制在90平方米以内。

小高层和高层住房户型建筑面积可以控制在100平方米以内。

4.动员社会力量参与公共住房建设。

鼓励大企业、企业协会、社会团体、群众团体和社会贤达组建社会型住宅合作社和非盈利公益性合作建房机构，与开发商展开竞争，共同参与公共住房建设。

5.实行一户一宅的准入制度。

公共住房只出售给在本市工作满两年且购买第一套自住房的无房户和符合购买第二套自住房条件的国内居民家庭，以实现社会公平，满足中收入家庭的住房需求。购买公共住房只实行一户一宅的准入制度，不实行退出制度，以简化手续和降低社会管理成本。购买公共住房满两年以后可以出售，也可以再购买商品住房。

6.公共住房与限价房的区别。

公共住房和限价房的供应对象虽然都是中收入家庭，但是有很大的不同：

第一，供地指标不同。目前限价房的供地指标有限，而公共住房要求从制度上规定将保障性住房供地之外的住房用地指标拿出60%左右作为公共住房用地。第二，供地招标方式不同。限价房采取招拍挂的方式招标，不定地价、建房标准、税费率和利润率，不确定性很大。公共住房采取四定两竞方式招标，保证了地价、建房标准、税费率、利润率和房价的公开透明和稳定性。第三，参与开发的队伍不同。限价房的招标方式从制度上排斥了住宅合作社和非盈利公益性合作建房机构参与的可能性，形成了开发商业态的垄断经营。公共住房为住宅合作社和非盈利公益性合作建房机构积极参与开发建设创造了条件，希望形成与开发商的竞争态势，并以民主管理和公开透明的披露开发建设成本赢得购房人的信任。第四，供应对象不同。限价房供应量有限，供应对象限制条件比较多，无法满足中收入家庭需要。公共住房面向包括新市民在内的本市工作满两年且购买第一套自住房的无房户和符合购买第二套自住房条件的国内居民家庭，无其他限制，满足了公共住房服务公众的基本要求。

（三）设立居住权制度

我国目前在《婚姻法》、《妇女权益保护法》、《未成年人保护法》和《老年人权益保护法》及一些司法解释中对居住权问题做了模糊的规定，基本上都是从赡养或抚养的角度，既没有明确居住权的物权性质，也没有规定设立方式和具体的内容。由此导致对居住权的保护在司法实践中缺乏可操作性。例如最高人民法院《关于适用<中华人民共和国婚姻法>若干问题的解释（一）》中第27条第3款规定：“离婚时，一方以个人财产中的住房对生活困难者进行帮助的形式，可以是房屋的居住权或者是房屋的所有权。”但是并没有明确这里的“居住权”的设立方式和内容、期限等问题，司法实践中仍然难以取得令人满意的效果。

关于居住权制度在我国的设立，笔者认为在价值取向上，需要注意的是要考虑我国国情，立足于其维护社会弱势群体利益的社会保障功能，制度设计上应以其社会保障性质为重心，不宜盲目引进德国等国家关于将居住权发展为投资手段的规定。在立法步骤方面，在《物权法》无望短期内修改的情况下，早日出台《住宅法》或《住房保障法》设立居住权制度是比较现实的选择。同时，我国的民法典也处于制定的过程中，将来可以在总结《住宅法》或《住房保障法》中居住权制度适用的经验和教训的基础上，将其纳入民法典物权编中。

关于居住权制度具体内容的设计，笔者认为至少应包括以下几个方面：