二、中国住房制度立法现状及不足

我国党和政府十分重视公民的住宅保障问题，我国《宪法》规定了“国家尊重和保障人权”和保护“公民的住宅不受侵犯”等内容。“十七大”报告将“住有所居”作为保障和改善民生、促进社会公平正义和推动建设和谐社会的一项重要任务。《物权法》是住宅财产权的基本法，《物权法》依据市场法则确定住宅权利的归属，有利于人们对住宅权等权利的享有和对财富的追求和创造。具体来讲，一是《物权法》为住宅财产权的享有提供了基本法律依据。二是《物权法》促进了住宅财产权的流通和转让。三是《物权法》对物权的限制性规定有利于住宅权利人之间的和谐共存。四是《物权法》理顺了住宅所有权与基地使用权之间的关系。但是，《物权法》的功能所限，对住宅权利保障的问题上仍存在以下几方面的不足。

（一）缺少对中低收入人群住宅权的保障

针对所有群体，按是否发生（完全）支付行为指标来看，解决居住的方式可以区分为社会（保障）方式和市场方式两种。[1]社会保障方式一般是指不发生（完全）支付行为的居住方式，比如家庭、朋友的合住行为、政府提供的有针对性的住宅、监狱、收容所、公益性的老年公寓等。市场方式则是指通过完全支付租金或房款的方式。

物权是权利人对物的一种支配性和排它性权利，是财产权的一种。物权法的主要功能就是确权，所以，《物权法》对于有财产的人士更有意义的；无财产的人根本就无权可“确”。而且，物权只能作为交易的基础条件，其本身并不能保证交易过程的合法性，更不能保证交易结果的公平和正义。物权法仅仅在保护住宅权中的财产权方面创造了一个基础性条件。在保障低收入居民居住权方面，可以说物权法的功能是极有限的，保障贫困和中低收入人群的住宅权利主要依靠的是社会保障法，而这恰恰是中国目前法律体系中最薄弱的环节。

然而，住宅权不仅仅是一项重要的财产权，也是一项基本人权，这已经得到了国际社会的广泛认同。1948年《世界人权宣言》第25条第1项明确规定：“人人享有为维持他本人以及家属的健康和福利所必需的生活水平，包括食物、衣着、住房、医疗和必要的社会服务；且于遭受失业、患病、残疾、寡居、衰老或其他不可抗拒之环境时，有享受保障制权利。” 1981年4月在伦敦召开的国际住宅和城市问题研讨会上，通过了一部很有影响的《住宅人权宣言》，《宣言》将“享有良好环境，适宜于人类的住所”确认为“是所有居民的基本人权”。1982年召开的第36届联合国大会通过决议，把1987年定为“为无家可归者提供住所”国际年（简称国际住房年）。呼吁各国政府为无房者提供住宅。1985年12月17日，联合国一致决定1990年10月1日为世界住房日，在全世界掀起了“住房问题”的高潮。1997年10月，我国政府签署参加《经济、社会、文化权利国际公约》。该《公约》第11条第1项规定：“本公约缔约各国承认人人享有为其本人和家庭获得相当的生活水准，包括足够的食物、衣着、和住房，并能不断改进生活条件。各缔约国将采取适当的步骤保证实现这一权利，并承认为此而实现基于自愿同意的国际合作的重要性。”这一措辞直接引自《世界人权宣言》第25条之规定。从住宅权的重要性来看，住宅立法应确认住宅权利是基本人权，国家有义务保障住宅权利的实现。

（二）对低收入人群住宅权利的实现带来的影响

市场需求增长导致住宅价格上涨。《物权法》的出台使得人们的权利意识增强。

首先，人们努力地去占有财富，较富有的人群对房地产的投资热情必然导致房地产财富向少数人聚集，进而加剧低收人群住宅权利的取得和实现；

其次，人们还渴望财富能够在流通中增值，从而取得收益。表现在住宅及其产业中：住宅财产在向少数人聚集的同时，其他不能自力占有住宅的人们却只能望楼兴叹。最富有阶层是支持房价继续上升的，因为只有持续上升的房价才能够满足投资者更多获利的目的，这是刺激房价不断上涨的基本动力。

再次，对住宅财富的追求，导致住宅至少在形式上成为一种稀缺资源，从而引起了住宅价格的持续快速的上涨。这使得中低收入群体依赖自身力量从市场上得到一套满意的住宅变得困难或不可能；不但如此，因为住宅价格的上涨，导致建筑材料、劳务费用等支出大大增加，由政府出面为贫困和中低收入群体给予住宅保障的努力因资金不足而变得愈加困难。成本构成的变化也必将带来住宅价格的上涨。

最后，《物权法》明确规定了征地、拆迁补偿机制，对集体和个人所有土地的拆迁和征用必须进行合理补偿，有利于解决土地动拆迁问题，保护动拆迁居民的权益，但同时也加大了城市动拆迁难度，开发商的拿地成本也将显著提高。[2]这必将导致住宅价格的上涨，从而也会影响中低收入群体住宅权利的实现。

（三）居住权制度缺位，对住宅人身权的保障也存在不足

2007年3月16日通过并于10月1日生效的《中华人民共和国物权法》删除了2005年7月10日全国人大法工委公布的《中华人民共和国物权法（草案）》中关于居住权制度的规定，使得居住权制度最终未能在我国建立。目前居住权的空白状态使我国住房制度改革的深入面临新的抉择。虽然《物权法》第42条也规定了在为了公共利益的需要，依照法律规定的权限和程序征收个人住宅的，应当保障被征收人的居住条件。这一规定也主要体现了对个人住宅人身权的保障，并非传统意义上的居住权制度。十七大“住有所居”目标的实现，迫切需要加强对住宅权和住宅法的研究。