(二)大部分牧民尚未定居

　　新疆维吾尔自治区在1996年的畜牧工作会议上正式提出了牧民集中定居的概念，并提出了集中定居点要“三通、四有、五配套”(三通:通水、通路、通电；四有:有住房、有棚圈、有草料地、有林地；五配套:学校、卫生室、商店、文化室、技术服务站相配套)的牧民定居标准模式。但这么多年来推进艰难，进展缓慢，有些地方还走了弯路。究其原因:一是中央没有牧民定居项目资金；二是自治区因财政困难没能安排牧民定居专项资金；三是地州县市基本都是吃饭财政，靠上级转移支付过日子，拿不出资金；四是定居点主要靠牧民自筹，但自筹资金困难很大；五是有的地方根据上级要求给牧民划了集中定居宅基地，牧民盖了40～50平方米简易住房，因无水和饲草料地，无法定居被废弃。到目前为止，据畜牧部门统计，全区基本符合1996年定居标准的定居牧民仅占牧户总数的38.6％，至今仍有六成以上的牧民仍然沿袭着传统的游牧生产生活方式。牧民看不上电视、文化水平低、孩子上学难、看病难、收入水平低等问题依旧存在。由于牧民基本上都是人口较少民族，由于语言障碍、技能缺乏、文化程度低等原因，就业竞争力弱，其他增收渠道极少，利用天然草场获取利益是牧民们的主要谋生手段，因而造成了“盲目扩大牲畜数量——超载过牧——草场退化——影响收入”的恶性循环。

　　(三)草原保护的法规政策难以执行和落实

　　《中华人民共和国草原法》第二十三条规定:“草原承包经营者应当合理利用草原，不得超过草原行政主管部门核定的载畜量”。第四十五条规定:“国家对草原实行以草定畜、草畜平衡制度”、“各级人民政府应当采取有效措施，防止超载过牧”。第四十七条规定:“对严重退化、沙化、盐碱化、石漠化的草原和生态脆弱区的草原，实行禁牧、休牧制度”、“在草原禁牧、休牧、轮牧区，国家对实行舍饲圈养的给予粮食和资金补助”。自治区实施草原法细则第二十一条也规定了“合理使用草原、防止退化”、“以草定畜”、“实行轮牧”、“禁止滥牧、抢牧和过量放牧”以及处罚规定。这些法律规定精神在自治区历年政策性文件中屡屡体现，在历次农牧业会上的领导讲话中多次被强调。

　　但在实践中，以草定畜，草畜平衡，不得超载放牧、禁牧、休牧等法律规定和政策原则难以执行和落实。国家和自治区的法律政策难以执行和落实的客观原因有以下几方面:一是牧民定居还没有实现，未定居的牧民无草料地保障，草场禁牧、休牧后牧民无去处，无生活支撑条件；二是各级政府对禁牧、休牧、以草定畜和草原生态保护的资金补助、补偿制度尚未形成；三是在提高牧民收入为导向的政策下，无法严格核定和执行各地各类草场的载畜量；四是个体牧民只顾眼前利益，掠夺性生产等。其中最主要的原因是牧民定居工作滞后，草场禁牧补偿、补助制度没有形成，执行上述法律政策的基本条件还不具备。因此，超载过牧、草原退化问题越来越严重。

 　三、解决牧民定居问题，转变草原畜牧业生产方式，是治理和保护草原生态环境的首要前提条件

　　我国的产业划分概念中，畜牧业是大农业的组成部分。新疆维吾尔自治区的畜牧业按现状可划分为现代畜牧业、农区畜牧业、传统草原畜牧业3种类型。而传统草原畜牧业仍延续着几千年来的逐水草而牧的原始生产方式，这种落后生产方式下，占全疆人口5.4％的牧区人口不仅使占全疆1/3面积的草场生态不断恶化，而且牧民本身收入又明显低于农民。据统计数据显示，牧民与农民的收入差距由1980年的36元，扩大到1995年的236元，2007年扩大到903元，2010年扩大到1000多元。全疆2008年农牧民人均纯收入3488元，其中牧民人均纯收入为2480元。国家为农民制定的20多项惠民政策，牧民大多数都享受不到。未定居的游牧民已成为农牧区同步“奔小康”的一条“短腿”和制约因素。我们也看到定居较早的牧民收入已赶上或超过农民收入，如:精河县定居较早的牧民人均年收入已超过万元大关，可见牧民定居对牧民增收、改善生产生活条件的巨大作用。因此，牧民定居既是草原生态保护的前提，又是增加牧民收入，解决草原畜牧业一切问题的关键环节，也是一项扶贫济弱、定居兴牧的民生工程。我们只有通过实现牧民定居，才能加快牧民生产、生活方式的大转变，增加牧民收入；才能解决牧民孩子上学难、双语教育难、看病难、看电视难、信息不灵、文化水平低、技能单一、收入低、不能享受现代文明生活等一系列问题；才能改善舍饲条件，有效保护天然草场；才能全面推进社会主义新牧区建设，统筹城乡发展，构建和谐社会。如果不能有效解决游牧民定居问题，保护和改善草原生态环境只能是一句空话。因此，应将牧民定居纳入自治区国民经济和社会发展规划，争取用“十二五”和“十三五”的10年时间解决剩余部分牧民的定居问题。据畜牧部门统计，至2009年底，尚未定居的牧户16.9万户71.5万人，人口占全疆2159万人口的3.3％，占农牧民人口的5.5％。我个人认为，在中央和内地支援新疆跨越式发展的当前形势下，10年内解决新疆草原游牧民定居问题是可以实现的。

　　在推进牧民定居