■案情　　发现“三防”设施不全违法行为

　　2010年4月22日，河南省某市环境监察大队在对某矿产品加工厂(1999年11月17日经环保部门验收后投入生产)进行现场检查时发现，这家工厂日处理50吨金精粉的主生产设备、污水处理设施运转正常；临时贮存场地面用水泥混凝土硬化防渗漏，用水泥墙作围堰防流失，但未有相应防扬散设施和管理措施，现场堆有固体废物1200余吨。这家工厂存在“三防”(即防扬散、防流失和防渗漏)设施不全的环境违法行为。

　　发现违法行为的当天，经调查人员认定:违法事实清楚、证据确凿，应予以立案。

　　立案后，2010年4月22日～25日，调查人员对案件的相关事实进行了调查，并形成相关证据:环境保护现场检查笔录、环境保护现场调查询问笔录和环境违法行为改正通知书。

　　■处罚　　依据《固体废物污染环境防治法》相关条款，处罚5万元

　　2010年4月26日，某市环保局对这家工厂下达了行政处罚事先告知书和行政处罚听证告知书，告知当事人做出行政处罚决定的事实、理由及依据，并告知当事人依法享有知情权等权利，当事人未进行陈述和申辩。

　　2010年4月30日，某市环保局法制科经审查、复核后认定:调查组调查过程符合法定程序，违法事实清楚、证据确凿，引用法律条款准确。根据违法行为的事实、性质、情节和社会危害程度，经法制领导小组研究决定:违法行为等次确定为一般；依据《固体废物污染环境防治法》第六十八条第一款(七)之规定，责令停止违法行为，限期改正；行政罚款5万元。

　　同日，某市环保局出具处罚决定书并直接送达当事人。当事人没有申请复议，也没有提起行政诉讼，2010年5月4日，这家工厂在指定银行足额缴纳了5万元罚款。

　　■解析　　如何确定“三防”设施不全？如何判断其造成的危害是否达到应该处罚的程度？

　　依据《固体废物污染环境防治法》第六十八条第一款(七)的规定:“未采取相应防范措施，造成工业固体废物扬散、流失、渗漏或者造成其他环境污染的”，也就是说违法构成要件有两个:防范措施不全和造成污染。

　　此案中的工厂在主要生产设备正常运转的状态下，擅自建设临时固体废物储存场地并长期储存固体废物，未向环保部门报告、申请验收，建成后长期使用；使用期间未采取相应防扬散措施，也没有相应管理制度，造成工业固体废物扬散、流失、渗漏或者其他环境污染。这家工厂任由污染事态发展、无视法律、影响较大，故意或者侥幸心理明显。

　　虽然这家工厂1999年已通过环保验收，但其“三同时”以及固体废物储存执行得并不严格，其废渣也没有被及时运走。

　　这家企业主观上存在数个连续违法故意，起初建设未“三同时”，事后建设未报告、未经验收，一直违法储存固体废物，违法状态一直处于持续之中，可见，本案适用了第六十八条第一款(七)的规定，是确切的。

　　适用“三防”设施不全的具体条款有哪些？造成危害量化处罚额度的依据是什么？

　　依据《河南省环境行政处罚裁量标准(试行)》、《固体废物污染环境防治法》的相关规定:(1)按照实际贮存量1000立方米以下的，责令停止违法行为，限期改正，处1万元以上3万元以下罚款；(2)按照实际贮存量，1000～10000立方米的，责令停止违法行为，限期改正，处3万元以上5万元以下罚款；(3)按照实际贮存量，10000立方米以上的，责令停止违法行为，限期改正，处5万元以上8万元以下罚款；(4)污染严重，对社会造成较大影响的，责令停止违法行为，限期改正，处8万元以上10万元以下罚款。

　　依据《环境行政处罚办法》第六条规定的行使行政处罚自由裁量权必须符合立法目的，并综合考虑情节:“(一)违法行为所造成的环境污染、生态破坏程度及社会影响；(二)当事人的过错程度；(三)违法行为的具体方式或者手段……行政处罚种类和幅度应当相当。”

　　所以，规范自由裁量权应当考虑上述规定的故意、侥幸、长期持续等情节。就本案而言，堆放场地是个临时场地，其规模为50吨/日，24天就是1200吨废渣，稍作细算，持续流动堆放量就非常可观，两年累计可达近3万余吨。

　　依据《行政处罚法》第二十九条的规定，违法行为在两年内未被发现的，不再给予行政处罚；从违法行为发生之日起计算；违法行为有连续或者继续状态的，从行为终了之日起计算。以两年为期计算，是可行的。而且倒腾、装卸、运输本身就会造成更大扬尘。考虑到实际生产不可能全天候进行和生产记录，因此，依照“(2)按照实际储存量1000～10000立方米的”的上线，处以5万元罚款是合理的。

　　■启示　　自由处罚额度要有足够依据

　　本案违法行为人虽未进行抗辩、提出复议、提起行政诉讼，但作为依法行政的执法行为，环境执法人员要明白处罚幅度的依据。处罚自由裁量权应结合违法行为的过错程度、所造成的环境污染等因素，在法律、法规、规章所规定的处罚种类和幅度范围内实施处罚。

　　从此案获得的启示有:一是必须严格按照法律的规定调查违法行为的事实构成；二是按照程序告知当事人应有的权利，如陈述权、申辩权和听证权等；三是对法律条文之规定要弄清实质及其构成要件，形成一个较为系统全面的体系，断章取义、貌似可以是不行的；四是够惩罚条件的一定要处罚，不够法定条件的一定不可乱作为；五是处罚数额要与危害行为的性质和后果相当，所做的处罚额度要有法律依据支持；六是证据中未明确提及的事实不能作为处罚的依据，而且要前后形成链条，前后照应。

　　此案的不足在于在结案的处理，应把处罚中提到的“限期改正”放在与“行政罚款执行足额到位”同样重要的位置，处理结果当中不能缺相应处理措施和后果，如当事人的自我认识和主动改正或者后续检查等，否则就不完整，有注重金钱处罚而轻违法行为改正之嫌。所以，应牢记《行政处罚法》第五条的规定:实施行政处罚，纠正违法行为，应当坚持处罚与教育相结合，教育公民、法人或者其他组织自觉守法。

　                                            　(作者单位:河南省灵宝市环保局)