王桂林.我国西部生态恢复与重建的法律规制探讨
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王桂林 张树兴 摘要：我国西部地区面积682万平方公里，占全国71．03％，也是生境脆弱，环境破坏较严重的地区。因此，做好西部生态恢复与重建工作在全国具有重大的战略意义。然而，由于这项工程的复杂性和新生性，我们必须在探索中前进。本文首先介绍了恢复生态学的相关理论，并归纳了以往在改善生态环境过程中出现的问题，试图将恢复生态学理论与法学相融合，来规范今后的生态恢复与重建活动。 关键词：生态理论 生态恢复与重建 法律规制 西部地区是我国大江大河的主要发源地和黄河、长江经济带的重要生态屏障，其生态环境质量的好坏直接关系着国家生态经济安全和社会的可持续发展。近年来，人类的经济活动使西部地区的生态环境更加恶化，生态经济系统也随之失衡而退化，恢复和重建西部生态环境是西部可持续发展必须面临的问题。国内正反两方面的事实说明,符合发展中国家的生态恢复和重建思路必须是生态与经济结合的,达到具有一定的结构、功能相互协调的良性循环状态的高效和谐的生态系统。既改善环境,扭转系统退化,提高系统整体功能,又能使生态经济同时持续发展,同步解决环境治理与区域社会经济发展存在的问题。因此,生态恢复重建不仅是生态学等自然科学面临的艰巨任务,也是社会科学面临的一个重要任务,而法学作为社会科学中重要的学科,应该在我国西部生态恢复与重建过程中发挥其应有的作用。 一、生态恢复与重建的基本内容 （一）生态恢复与重建的内涵 生态恢复一词出现以来，许多学者和机构对它进行了定义，有代表性的定义是美国生态学会给出的：生态恢复就是人们有目的地把一个地方改建成定义明确、固有的、历史的生态系统的过程，这一过程的目的是竭力仿效那种特定生态系统的结构、功能、生物多样性及其变迁过程。可以从这个定义看出，生态恢复不是自然生态系统的自然演替，而是人们有目的的进行改造；不是物种的简单恢复，而是对系统的结构、功能、生物多样性和持续性进行全面的恢复。恢复不是复原，恢复包含着创造与重建的内容，并且这种创造和重建都是遵循自然规律、客观规律和经济发展规律的。 生态恢复与重建是一个非常复杂的系统工程,其目的在于建立具有人类和生态价值的新型持久生态系统。而面临的难题是如何运用生态学方法去建立新的生态系统以解决环境问题。生态系统的恢复和重建是基础与应用的统一,不仅需要对生态系统的退化有充分的认识和诊断,其成败更取决于对自然生态系统理论的把握和认识,生态系统的恢复和重建是对“生态系统知识的严格检验”,是生态研究的合成途径。生态恢复和重建实际上是生态系统的再发展过程。由于人类对生态系统有不同的生产利用如不同资源的生产、环境保护等,这就要求有不同类型的生态系统的再发展,但都必须是与环境和经济发展相适应的,持续发展的。 （二）引起生态退化的原因 退化生态系统是指生态系统在自然或人为干扰下形成的偏离自然状态的系统。与一般的自然系统相比．退化的生态系统物种的种类组成、群落或系统结构改变，生物多样性减少，生物生产力降低，土壤和微环境恶化，生物间相互关系改变。我国西部生态退化主要由两方面原因造成。自然因素：它主要通过自然力作用于生态系统，使生态系统的结构和组成成分发生相应的变化。自然力的来源可分为风力、水力、重力和地球板块运动等。风力侵蚀的过程实质上就是土地沙漠化过程，风作用于地表，使原生生态系统发生逆向演替，形成荒漠化生态系统；水力侵蚀实质上就是水土流失，它通过、沟蚀、冲刷、泥石流、崩塌、等一系列过程作用于地表，使地表破碎化；重力作用主要造成崩塌和下陷等；地球板块运动最典型的如2008年汶川地震给当地的生态环境造成了严重破坏。人为因素：自然因素是生态退化的潜在条件，而人类未能与自然和谐相处则是导致生态退化和加剧的根本所在。无节制的乱砍乱伐，导致森林植被的大幅度减少。随着人口的不断增长，人多地少的矛盾日益突出，陡坡开荒，顺坡耕作现象严重。另外，开矿采石，修路架桥，城镇拓展等很多方面都会直接或间接地引起生态问题。 二、西部生态恢复与重建的必要性及存在的问题 （一）西部生态恢复与重建的必要性 2005年科学技术部和国家环境保护总局联合发布了中国西部生态系统综合评估项目成果，该成果报告称，西部生态环境承载力有限,生态环境建设的重点是生态恢复与重建。做好西部的生态恢复与重建工作意义重大,主要表现在生态、经济、政治、社会方面。 1．生态意义。西部地区是我国大江大河的主要发源地和黄河、长江经济带的重要生态屏障，其生态环境质量的好坏直接关系着国家的生态经济安全和社会可持续发展。通过生态恢复重建战略的实施，一方面，可以提高全区植被覆盖率、涵养水源、固土固沙、减少水土流失、减轻滑坡和泥石流等自然灾害的发生，以提高区域生态环境系统的自组织能力和抗干扰能力，维护生态系统的平衡与稳定，进一步增强其对我国中东部地区生态屏障的战略地位；另一方面，将有利于开展生态、环境等学科的监测、试验、技术等方面的研究，促进生态环境科学的大发展。 2．经济意义。西部大多数生态脆弱区均属经济贫困、文化落后、市场发育程度薄弱的山区、沙区、牧区、农牧交错区和民族聚居区，而经济文化的落后正是导致这些地区生态贫困的主要原因之一。实施生态恢复与重建战略可以有效改善西部地区的农业生产条件、提高农业生产水平和增加农民收益；可以美化环境、改善区域投资环境，为西部引进资金、技术和人才创造条件，也为农民创造新的就业机会，加快脱贫致富的步伐。同时也有利于当地产业结构的调整、扩大需求、城镇化发展和经济社会的可持续发展。 3．政治意义。西部地区是我国重要的少数民族聚居区和边疆区，区域经济发展和生态环境改善已成为影响我国社会稳定发展、民族团结和国防安全的主要潜在因素。西部地区生态恢复与重建有利于改善边疆区和民族区经济发展环境、促进社会文化的全面进步，对实现我国各民族经济共同繁荣、社会稳定、边疆安全等方而具有重要的政治意义。 4．社会意义。西部地区生态恢复与重建是一项多层次、多方面的全民参与性社会系统工程，也是对传统人地关系的重新认识和协调过程。就此而言，西部地区生态恢复与重建过程是对全国人民进行环境保护教育的活教材，有助于提高人民群众和领导干部的环境危机意识和自觉保护意识，有助于提高城乡人民的环境道德修养和精神文明水准，树立新型的人地关系观、文明生态观，实现人类社会经济与生态环境之间的协调发展。 （二）西部生态恢复与重建中存在的问题 1．对生态系统原理与管理的科学认知不足 生态系统恢复与重建是由专门的科学专业作为生态背景的，这门科学被称为“恢复生态学”。恢复生态学是研究生态系统退化的原因、退化生态系统恢复与重建的技术与方法、生态学过程与机理的科学。然而较早前我国在谈到环境保护与生态建设时，例如植树造林运动，大江南北，长城内外，统一部署，没有精心选择各地适合树种、物种搭配、种植时机，片面追求造林数量及覆盖率，运动式的进行生态恢复工作，资金、人力与时间上的投入虽然很大，但对整个生态系统功能的恢复而言效果不佳。故而“年年造林不见林”。根据对生态系统管理的定义认为：生态系统管理以保持生态系统的自然流、结构和循环为重点，取代传统意义上那种将重点放在保护诸如某一个种群或某一个自然特征等单个要素的作法。我国以前的生态恢复工作多以物种尤其是林木的种植为主要手段，但是如果不综合考虑林木在特定的生态系统中地位、功能，不把物种特别是林木的作用放在特定的生态系统中去衡量的话，往往会影响整个生态系统结构与功能恢复的整体效果，而且对该单个重点保护物种的保护往往也会有事倍功半的作用，也即林木的成活率很低。 2．生态要素管理分割化，部门利益化 我国长期以来自然资源的要素化管理，使生态整体中的水、土、林、草等被分割管理于不同的行政部门。而这些行政部门的职能又是兼自然资源开发与保护于一身的，这就会产生许多需协调的利益问题。生态恢复与重建中，水、土、林等各种部门往往需要协同统筹，宜林则林、宜荒则荒，水土调配使用都需视科学的需要而定。我国生态恢复的资金多由国家财政拨款，按照主要的恢复对象由对口行政主管部门承担，资金也拨付到该部门。比如植树造林由林业部门承担，而水土保持由水利部门承担。这样各部门就只注重本部门的单纯职责，而忽视了生态环境保护与恢复的整体效益。比如说林业部门的权限范围只负责植树，不负责种草，在不太适宜种树的西北干旱地区进行生态恢复，如果由林业部门开展此项目，则可能会不顾生态规律勉强种树而不种草；又比如水利部门主抓的水土保持项目，可能会更重视水土保持，而不是短期的工程项目，但是与水利部门的大型水利工程建设相比，积极的新建水电站项目又会是比进行单纯的水土保持项目资金量大多的，中短期内抵御洪水、减少自然灾害、加上发电收入等见效也快多。但是从长期甚至更长远的历史角度来看，对江河物种、全流域生态状况的影响却是却是令人担忧的。 3．生态恢复与重建中局部利益与整体利益的冲突 对于生态恢复与重建的重要性，许多地方领导都能意识到。近年来逐渐兴起的小流域治理就是一个典型，并且取得了相当好的效果。其主要作法就是在行政辖区内集中资金、人力的投入，加大对地下水源或地上水源的汲取或截流，兴修小型水利设施，改善农田和城市的用水环境，能够快速的取得小流域内的生态和经济效益。但是经过一定时间的证明，小流域治理形式是不可持续的。这是因为，生态系统的整体性，使其不可能因县、市的分界而分割，靠增加一个小区域的耗水量而形成的生态状况改善，只会造成其下游或周边地区更加的缺水，甚至造成其它地区地下水位严重下降以及河道断流，形成“治理了一小片，荒芜了一大片”的严峻生态退化现象。因此，在生态恢复与重建中重视局部利益与整体利益的协调，才能充分体现生态系统管理思想。 4．生态恢复与重建中存在短视行为 生态恢复与重建是一个庞大的系统工程，从决策的酝酿制定到执行与具体落实的过程需要由不同的人员进行，任何一个环节出现差错都会影响重建与恢复的效果。随着国家对生态建设投入的逐年加大，使各行政部门力争掌控更多的生态建设资金进行关切于本部门工作的事业，政府行政部门同时也难免产生寻租行为，生态建设资金的投向与效果之间缺乏长期的评估机制使这种现象屡屡发生。另外，在实施恢复与重建的具体工作中，由于部分人员思想落后，使得工作徒有形式，少有实效。如在我国长江流域实施的退耕还林、植树种草工程中，一些工作人员敷衍了事，种植树木甚至不符合最基本的要求，导致一些地区“只见种，不见活”。 5．生态恢复与重建中生态效益评估指标体系不健全 退化生态系统的恢复与重建要求在遵循自然规律的基础上,通过人类的作用,根据技术上适当、经济上可行、社会上能够接受的原则,使退化生态系统重新获得健康,并有益于人类生存与生活的生态系统重构或再生过程[1 ]。但是恢复与重建后的生态环境到底达到什么样的效果，我们似乎缺少理性的思考。在我国的退化生态系统恢复与重建过程中，有一个重要的缺陷就是生态恢复状况的指标体系的不完善。如对于森林生态系统的恢复，只重视人工造林，而人工造林中又只重视林木覆盖率，忽视植被的生态功能。这种单一片面的生态恢复指标，与生态系统管理的实质是相背离的。恢复生态学通常将恢复后的生态系统与未受干扰的生态系统进行比较，其内容包括关键物种的多度及表现、重要生态过程的再建立以及诸如水文过程等非生物特征的恢复，以及看生态系统能否发挥其功益来评价生态恢复的效益。 6．缺乏恢复与重建后的维护机制 生态恢复与重建是一项长期系统工程，不是一抓就灵的短期行为。在生态恢复与重建过程中往往涉及生态移民工程、退耕还林（还草还湖）工程，产业结构的调整与转移等等涉及经济、社会的重大事项。因此，如何维持与巩固生态恢复与重建的成果，使人们在进行生态恢复的同时，不降低自身的生活质量，移民能够移的出，住的下，退耕还林工作能够长期坚持，产业结构调整可以发展下去，就需要有相关的经济、社会配套措施来支持生态重建，同时也要有相关的生态新技术运用于生态恢复区。 三、加强生态恢复与重建过程的法律规制对策 生态恢复与重建已经是我国这个生态系统脆弱国家所无法回避的问题。但是关于这方面的法律法规和制度却严重不足，并且远没有提上国家立法日程。就发展趋势而言，我国经济必须继续发展，污染与破坏也不可完全避免，因此生态恢复与重建也将始终伴随我们，这就有必要对生态恢复与重建方面的活动加以法律法规。将来在制定法律、法规、或规章时应注意如下问题。 （一）让生态专家参与环境立法，提高立法质量 立法工作是一项涉及面广、工作量大、专业技术性强、要求高的复杂劳动,立法人员必须具有广博的社会知识,精通法律和立法技术,并且有很强的认识概括能力和文字处理能力,才能胜任立法工作。为了适应社会分工的细密化、立法工作专业化和加强立法机关职能的要求，立法工作班子应当专职化，而且也应当专家化。随着社会发展，现代立法变得越来越复杂，出现了立法数量大，涉及面广，专业性强等特点，特别是随专业性立法的增多，立法活动必然涉及到各专业领域中的许多专业知识。具体到生态恢复与重建立法方面，由于生态科学的专业性特点，生态立法更加强调生态效益的保护。在进行有关立法时，能邀请一些生态专家参与立法，将更能把握立法的目的，充分调节好人与自然，经济发展与环保之间的关系，促进西部的可持续繁荣。 （二）相关法律要体现自然恢复与人工促进相结合的原则 当生态系统受损程度不超过本系统负荷并是可逆的情况下，压力和干扰被去除后，恢复可以在自然过程中发生的过程就是自然恢复过程。对于这样的退化生态系统，主要是进行围栏封育，杜绝继续受外力的损伤，在经过几个生长季后都可以得到较好的恢复。因此，在制定相关法律时，要对受损系统进行分类，哪些适合自然恢复，哪些适合辅于人工措施，并且在进行人为干预时，必须遵循相关生态规律，如：生物多样性与稳定性规律、生物适宜性原理、生物限制因子原理、生态系统结构原理、生态位原理、生物群落演绎规律等。 （三）用法律形式规范生态恢复与重建工程的资金使用 基于生态恢复与重建的公益性质，政府即使将来退出主导地位，其同样也会投入大量资金，而资金的真实去向和使用效率显得至关重要。因此应该在法律上制定一套可行的“资金流向全程监控程序”，对资金的取得、使用、和使用效果都要作出程序上的限制及效益上的评价，并规定相关补救措施和惩罚措施。如工程主管人员非法挪用或挪用后不归还资金的，除追回资金外，还应给与惩罚，严重者以犯罪论处。另外，资金使用人要负担一定的注意义务，及保证资金的使用符合利益最大化，同时不得违背最基本的生态恢复的规律。 （四）建立生态恢复与重建的投资主体市场运行机制 从资金投入上看 ，近几年中央政府主要通过财政投资、发行国债等方式使大量资金投入到生态工程相关的建设中来。这一方面使政府背上了沉重的财政负担，另一方面造成了环境公用事业部门普遍的低效率。同时由于生态投资的资金密集性、生态工程的综合性决定了融资渠道的多样化、投资主体的多元化。因此要使有限的环保投入产生应有的经济效益和社会效益，确保资源浪费现象不会在生态投资的项目中出现，必须引入民间资本，保持一定的市场化经营水平，强化预算约束，重视对环保项目的建设成本和效益分析等科学、规范化管理。在一些带有纯公共物品性质的投资项目中，只能采用财政拨款的方式加以建设；对那些介于非经营性和经营性之间的项目，可以采取以政府财政投资为主，引入民间资本和外来资本，组建多元化投资的法人实体进行运作；一些投资周期较长、风险较大的建设项目，可以通过股票筹资或引入风险资本。政府更应该做的是制定相关原则和制度，使其具有操作性和实效性，从宏观上加以调控和规制，而不是参与到具体的工程中来。 （五）建立和完善生态恢复与重建的效益评价指标 生态恢复与重建工程不能沦为一个单纯的“花钱工程”，必须有一个验收标准来衡量其是否达到了要求，否则，就要承担补救责任。考虑到不同生态系统的恢复需要不同的时间，在确定验收的时间时，要区别对待。在制定恢复标准时，要严格遵循生态学知识，不能一味地要求恢复到破坏前的状态，这会导致标准的虚置化。但是，有些事项是能够立即进行验收的就不能拖延。例如，在植树造林工程中，树木的种植方法是否符合一般的要求以及数量等就可以当时验收。 （六）建立生态恢复与重建工程维护机制 一项生态恢复与重建工程完成后，也就意味着又回到了进行环境保护的起点，而且这种保护又有别于对原生态环境的保护，因为被恢复的生态系统不如原系统稳定，很容易再次遭受破坏。因此，在相关环境保护法律法规中，应该有与生态恢复与重建工程相衔接的规定，并且这种规定应符合这种工程的特点。如：在该地区的禁止性行为应更严格，违反规定的处罚应更严厉。 参考文献： [1] 邵孝侯,朱亮,姜谋余.生态学导论，河海大学出版社2005 [2] 彭少麟.恢复生态学，气象出版社，2007 [3] 张宝文.西部大开发若干建议,中国农学通报，2000，(3) [4] 张坤.西部大开发必须加强生态环境保护,环境科学动态,2000，(1) [5] 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