谢 伟:论风险预防原则在灾害防治法领域的运用
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可持续发展·环境保护·防灾减灾 ——2012 年全国环境资源法学研讨会（2012.6.22~25·成都）论文集 中 国 环 境 资 源 法 学 研 究 会 1257 China Environmental and Resources Law Society, CERLS 论风险预防原则在灾害防治法领域的运用 谢 伟 （广东商学院） 摘要：风险预防原则已经成为发达国家灾害防治法的一项基本原则，并广泛实施，构建了比较健全的制度。我国近年来的灾害防治法虽然已经有风险评估、风险管理等规定，但在风险传播、风险认知等领域依然缺乏有效制度供给、现存风险管理制度还有待完善等问题，应加大风险传播力度，加强社区公民的风险认知能力，全国组建统一的灾害防治管理部门。 关键词：极端天气；灾害防治；风险预防 随着气候变迁，全球范围内的自然和人为灾害频发，特别是极端天气灾害，对人类社会、对国家经济、对人的生命、健康、财产造成了巨大的伤害，其中很多严重后果是不可逆转和无法恢复的。而更重要的是，以极端天气为主的灾害已经成为我们日常生活中的一部分，如美国学者Mitchell L. Moss和Charles Shelhamer在《The Stafford Act：Priorities for Reform》一文中所说：“我们现在居住的世界，不可想象的大规模的灾难随时可能发生，而这已经构成我们日常生活的组成部分”。因此，如何有效预防灾害发生成为世界各国研究的热点问题。灾害的发生和它所造成的巨大损害说明现存的制度还不足以应对灾害，还需要不断完善。 纵观世界各国，风险预防已经成为发达国家灾害防治法的一个基本原则，并以此为理念，制定、实施了以风险传播、风险认知、风险识别、风险评估、风险管理等制度，逐步形成了以政府、企业、公众为主体，以风险预防规划、风险减轻战略等为主要内容的风险规制，并在此基础上产生了风险文化和风险伦理。灾害防治法已经成为发达国家法律体系中的一个重要组成部分，不仅有国家层次的立法，在州的层次上也有相关立法，如《澳大利亚昆士兰州2011年灾难管理法》等。发展中国家在经历了多次巨灾后，也逐渐接受了风险预防理念，特别是一些受灾害影响较大的岛国，还制定了许多相关立法。1 一、灾害防治法领域风险预防原则的概念 灾害防治法领域中风险预防原则的概念是来源于环境污染事故，针对重大环境污染造成的环境灾害而产生的，是人们为防止重大环境灾害而提出的。 （一）风险预防概念的起源、内涵和外延 1、起源 风险预防的概念是由20世纪30年代的德国社会法律传统演化而来，以良好的家庭管理概念为中心。2 到20世纪70年代，随着重大环境灾难不断发生，引发大规模的环境运动，德国率先在《空气清洁法》（1976年）确立了风险预防原则，赋予决策者在缺乏科学确定性，但又可能出现不可逆转的环境损害时，可采取风险预防措施。之后美国也在立法和司法判例中提出风险预防并据以作出裁决。但直到1992年联合国环境与发展会议召开，该原则才获得国际广泛承认。3从此，风险预防原则逐渐在多边公约、双边协定或国内法中得到确认，在多个领域获得了广泛的应用，包括气候变 1 如菲律宾2010年《灾难风险降低和管理法》，该法规定了国家和地区两个层次上的灾难风险降低和管理委员会，组建了24小时运行的国家灾难风险降低和管理运行中心，规定了灾难降低和救济基金等；泰国2007年《灾难预防和减轻法》，根据该法评估了泰国可能发生的自然灾害的风险等级、危害等级、相关脆弱性和管理等级，构建了灾难风险数据库和灾难风险地图，以社区为基础建立了灾难降低管理模式，融合灾难风险预防和风险减轻等各方面信息；其他还有如：《图鲁瓦国家灾难管理法》、《伯利兹灾难准备和响应法》、《密克罗尼西亚灾害救助法》等。2 在德语中，风险预防原则被定义为Vorsorgeprinzip，英语直译为 “Foresight Principle” (Ref: Kreibel and Tickner, American Journal of Public Health, vol. 91, pp. 1351-55, 2001; and Tickner, Precaution and preventive public health policy (editorial), Public Health Reports, vol. 117. pp. 493-497, 2002 ) ，后来才演化为precautionary principle. See Suzanne M. Snedeker : What is the Precautionary Principle?How is it Taking Shape Nationally and Globally?, The Ribbon , Volume 8 . Number 3 . Autumn 2003. 3 See Principle 15 of the Rio Declaration: “In order to protect the environment, the precautionary approach shall be widely applied by States according to their capabilities. Where there are threats of serious or irreversible damage, lack of full scientific certainty shall not be used as a reason for postponing cost-effective measures to prevent environmental degradation." 2012 年全国环境资源法学研讨会（年会）论文集 化、生物多样性、濒危物种、渔业管理、野生生物、贸易、食品安全、污染控制、化学品管制、有毒物质侵害和其他环境问题以及公共健康问题。4 2、内涵 尽管关于风险预防原则的定义众说纷纭，但学界一般认为，是指“当一种行为对环境或人类健康产生损害威胁时，即使一些因果关系还没有得到科学的确认，但应该采取风险预防措施”。该原则的构成因素包括： （1）面临科学不确定时，要采取风险预防措施； （2）对可能产生损害的行为探索替代方法； （3）举证责任由行为的支持者承担而不是行为的受害者或潜在的受害者承担；这意味着只有充分科学的证据证明所预防的风险不会产生对人类和环境的损害，才可以不采取风险预防措施，否则，就应该采取风险预防措施。 （4）使用民主程序实施和强制执行该原则---包括公众知情权。5 3、外延 风险预防原则有不同的表述。如欧盟委员会关于风险预防原则的通报认为：风险预防原则适用于科学证据不充分、尚无定论或不确定，同时一些初步的科学评估说明有合理的理由关注可能对环境、人类、动物或植物的生命健康产生潜在的威胁，而这些可能和欧盟选择的高水平的保护不一致。《卡塔赫纳议定书》规定：“由于不充分的科学相关信息而导致的缺少科学确定性——不应该阻止进口成员国为避免或最小化潜在的有害影响，对有问题的进口改性活生物体做出适当决定”。一项研究表明，在不同的条约和非条约性宣言中针对风险预防原则的概念就有14个不同的表述。6 R.B. Stewart把风险预防原则归纳为四个因素：一是非排除因素：科学的不确定性不应该自动排除对可能产生重大危害的潜在风险的行为规制；二是安全幅度因素：行为规制应该包含一定的安全幅度；行为应该限制在有害结果不能被观察到或者预测到的水平以下；三是最佳可得技术因素：除非行为倡议者证明没有可感知的损害风险，否则针对可能产生重大损害的不确定行为应该使用最佳可得技术，以最小化损害风险；四是行为禁止因素：除非行为倡议者证明没有可感知的损害风险，否则对可能产生重大损害的不确定行为应该禁止。7 对风险预防原则的具体适用，还存在强、中、弱三种风险预防之分（2002，Wiener；2005，Cooney；2006，Peterson）。 （1）强风险预防：也被称为“不后悔原则”，强调只要有风险存在，无论证据是推测性的，还是预防成本很高，都要采取预防措施。实行举证责任倒置，要求由当事人证明拟议行为不会引发重大损害并承担环境损害责任。例如，《地球宪章》（2000）规定，由于知识的有限性，----，举证责任应该由那些认为拟议行为不会造成重大损害的人承担，并且由责任人负责环境损害赔偿。 （2）中风险预防：一旦认为有足够严重的威胁存在，则‘不确定威胁’的出现是采取行动的积极基础。例如，《英国生物多样性行动计划》规定：根据风险预防原则，相互作用是复杂的，如果有可得证据表明，对生物多样性遗产有重大损害的可能发生，则采取保护措施是适当的，即便缺少结论性的科学证据证明损害将会发生（英国环境部，1994）。 （3）弱风险预防：采取预防措施需要付出成本，具有不确定性的损害需要达到一定的阈值才能确定是否采取预防措施，经济考量可以成为推迟采取预防措施的合法理由。可见，弱风险预防观实际上是采取成本效益方法，允许预防性措施，但并不要求必须采取。如《里约宣言》（1992）和《气候变化框架公约》都有相关规定。 （二）风险预防原则在环境法领域的应用 1、国际环境法领域 风险预防虽起源于国内法，但由于环境问题经常跨国界，国际环境法对该原则的运用也非常普遍。在许多国际环境法律文件中，该原则都得到确认。 4 See Linda Cameron: Environmental Risk Management in New Zealand – Is There Scope to Apply A More Generic Framework?, New Zealand Treasury Policy Perspectives Paper 06/06, July 2006. 5 1998年1月，在美国威斯康星州拉辛市约翰逊基金总部wingspread召开的会议上，确立了较为广泛承认的风险预防原则概念。6 Foster, Kenneth R.; Vecchia, Paolo; Repacholi, Michael H. (2000). "Science and the Precautionary Principle". Science 288 (5468): 979–981. doi:10.1126/science.288.5468.979. 7 Stewart, R.B. (2002). "Environmental Regulatory Decision Making Under Uncertainty". Research in Law and Economics 20: 76. 125 8 可持续发展·环境保护·防灾减灾 第一个规定风险预防原则的是《世界自然宪章》（1982），该宪章第11条规定：“应控制那些可能影响大自然的活动，并应采用能尽量减轻对大自然构成重大危险或其他不利影响的现有最优良技术，特别是： (a)应避免那些可能对大自然造成不可挽回的损害的活动； (b)在进行可能对大自然构成重大危险的活动之前应先彻底调查；这种活动的倡议者必须证明预期的益处超过大自然可能受到的损害；如果不能完全了解可能造成的不利影响，活动即不得进行； (c)在进行可能干扰大自然的活动之前应先估计后果，事先尽早研究发展项目对环境的影响；如确定要进行这些活动，则应周密计划之后再进行，以便最大限度地减低可能造成的不利影响。”其后，《布伦特兰报告》、《蒙特利尔议定书》等都先后确认，1990年在Bergon部长宣言上得到欧共体各国政府的确认，风险预防原则文本由欧盟提出并得到美国支持，最终1992年联合国环境与发展会议得到全球支持。 时至今日，尽管还存在许多异议，但风险预防原则已经成为国际环境法领域中的一项基本原则，在国际环境司法中也有规定和运用。如南方蓝鳍金枪鱼案、盖巴斯科夫---拉基马洛案等，其中对条约或习惯法解释和适用可以受到风险预防原则的影响。8适用的范围也不仅限于环境污染，还拓展到濒危物种保护、外来物种入侵、全球气候变暖等领域。“风险预防方法以及该协定的其他条款第一次赋予了国际渔业法以与可持续发展目标相一致的环境和代际方面的考虑。”9联合国国际法委员会认为：“风险预防原则已经包含在损害防止原则、事先授权原则以及环境影响评估之中，并且是不能从中分离出去的。”10 由此可见，尽管尚存少数异议，但风险预防已经成为一项国际习惯法。 2、各国环境法领域 自从德国首创风险预防原则之后，发达国家在环境法治中都迅速采行了该原则。比如，法国《环境法典》第110条第1款规定：“根据风险预防原则，不允许以缺乏足够的科学技术知识因而无把握为借口延误时机，在费用可接受的范围内，不对可能给环境造成重大损失的、无法避免的可预见灾害及时采取适当的防治措施。”加拿大《环境保护法》序言规定：“加拿大政府承诺执行风险预防原则，一旦出现严重的危险或不可逆转的破坏，缺乏完全科学确定性，不得以延迟节省成本措施为理由来预防环境退化。” 发达国家在适用风险预防原则时，也各有特色。比如，德国在针对危险化学品、极端天气预防、海洋石油污染等领域实施强硬的环境执法时，经常会引用风险预防原则作为执法依据；而美国对该原则的适用还有一个特点，就是和环境正义运动联系在一起。如根据加州环保局发布的2004年《加州环境正义行动计划》，要求发展一种普通的、客观的关于风险预防方法的定义；发布一份清单说明在加州的环境计划中风险预防方法在哪里适用，如何使用；影响风险预防方法实施的障碍；为预防可能出现的环境正义问题，评估是否需要对附加的风险预防方法进行担保；鉴别出合理的、符合成本效益原则的、可用于预防或最小化环境影响的风险预防方法；发展一份风险预防方法指南，并推荐可选择的执行方法，包括政策建议、管制方法和法规变革等。 （三）风险预防原则在灾害防治法领域的适用 从灾难防治的角度来看，风险预防实际上是总结已经发生的灾难预防经验，包括发生前的征兆、发生的原因、发生的规律、可能造成的损害结果、发生前人们的感知等内容，目的是预防在新的情势下出现新的错误。其中心主要包含两个方面：一是灾难发生前的预测。这暗示了举证责任的倒置，即举证责任由行为倡议者承担，将要发生的行为不会或不可能造成重大损害；二是灾难发生前的义务。这决定了如果科学尚不完全确定损害发生的概率或损害强度大小，但一旦发生，则损害的强度可能很大，因此随着可能的损害强度和不确定性的增加，有必要采取控制措施。 重大环境污染事故造成的灾害是连接环境法和灾害防治法的桥梁。根据灾害的发生机理，灾害可分为自然灾害、人为灾害和混合灾害。其中，重大环境污染事故是人为灾害中的主要组成部分之一，而环境的变迁也是造成自然灾害的主要原因之一，况且，很多灾害的后果除了造成人员伤亡、财产损失之外，也会造成巨大的生态破坏。因此，以环境污染防治和自然环境保护为目的的环境法 8 【英】帕特沙.波尼，艾伦.泊伊尔：《国际法与环境》，那力等译，高等教育出版社2007年版，第113页。9 See Garcia, in , FAO, Precautionary Approach to Fisheries, Technical Paper 350/2 (Rome , 1996), at 3; Boyel and Freestone , International Law and Sustainable Development, the 7th chapter; Unit 6 of 13th chapter. 10 参见国际法委员会报告（2000）GAOR A/55/10，第716段。转引自：【英】帕特沙.波尼，艾伦.泊伊尔：《国际法与环境》，那力等译，高等教育出版社2007年版，第113页。 1259 2012 年全国环境资源法学研讨会（年会）论文集 和以灾害防治为目的的灾害防治法就产生了很大的交集。其次，无论是重大环境污染事故，还是全球气候变暖，都与人类改造自然、发展经济密切相关，都是人类不适当的、过度开发利用自然环境的结果，而灾难的发生，也主要是针对人类自身而言的，两者都具有很强的社会属性。再次，灾害的发生时间、地点、强度和危害性同样具有高度的不确定性。基于上述分析，风险预防原则在环境治理中取得的良好绩效，诱使人们在面对频发的重大灾害时，考虑到引入风险预防机制。从法理上讲，风险预防原则比较适合应对这种发生细节极不确定但损害巨大且不可逆转和很难恢复的灾难。 二、风险预防原则在灾害防治法领域的发展 工业革命以来，人们先是陶醉于工业化带给人类的巨大生产力，过度和盲目地开发利用自然，导致了严重的人为环境灾难，人们对工业化的技术事故导致的环境灾难高度重视，但受制于科学的发展限制，人们忽视了工业化产生的碳排放，大量温室气体的排放导致了全球气候变暖，而全球气候变暖又导致了频发的极端天气，诸如极端干旱、洪水、暴风雪、冰雹、飓风、台风、地震、海啸等成为人们经常遇到的、发生频率极高的、破坏性极大的灾难。因此，为有效应对科学上具有高度不确定的全球气候变暖导致的极端天气，风险预防原则在灾害防治法领域的发展成为人们必然的选择。 （一）美国关于灾害防治法领域的风险预防原则 如何应用风险预防原则，曾经有很大的争议。比如，美国在最初引进风险预防原则时，要求应用成本效益分析，包括不行为的机会成本，以及行为前等待充分信息的期权价值等。但人们的争议由于一次次的重大灾难所造成的巨灾后果而逐渐平息。实际上，许多利益是不可调和的，比如人的生命健康利益，这是最高价值，面临着由于不采用风险预防原则而导致的重大人员伤亡、财产损失和生态破坏，高额的预防成本也是值得的。 经历多年的发展，美国在各个层次上的政府都采纳了风险预防作为灾害防治法的基本原则，同时，在相关法律中都规定了风险预防的内容。1996年联邦应急管理局出台了《国家危机综合防治战略》，该战略旨在培养和加强公众的灾难风险意识，让公众认识到综合防治是对抗灾难的最有效、最可持续以及最有利于保护环境的战略性措施。特别是经历了卡特里娜飓风的巨灾损失后，美国修订和完善了灾害风险预防法治。美国的灾害防治法主要有《斯塔夫德灾难救济和紧急援助法》和《灾难减轻法》，联邦法规第44部分第201章详细规定了州、印第安部落和地方政府的灾害减轻计划，此外还有很多指南、政策，共同构成了联邦层次上的灾害预防法律体系： 1、1988年的《斯塔福德法案》规定了面向未来的灾难防范措施，要求建立灾难减轻补助金，强调在灾难发生之前、期间或之后，都可以实行减轻损失措施，包括正在进行的行为，目的是减少人们暴露到灾难中、降低灾难发生的概率、或者由灾难造成的潜在损失。1993年的修订案则将减轻措施的范围扩展到包括诸如在洪泛区收购财产的行为。1994年的修订案增加了联邦应急管理局的权力。 2、2000年的《灾难减轻法》进一步修改了《斯塔福德法案》，建立了灾前减轻国家计划，并提供了额外的减轻措施的基金给各州，要求发展“改善的减轻规划”。联邦紧急救援局根据《斯塔福德法案》制定的指南和修订的《灾害减轻法》负责灾害管理。11 3、2006年颁布的《后卡特里娜应急管理改革法案》是由于卡特里娜飓风灾难导致的，该飓风的发生说明尽管技术和通讯大大进步，尽管国内安全部已经形成，但美国的现存制度仍然不能妥善应对重大灾难。改革法案主要针对飓风救助行动中暴露出来的管理问题，资源的分配问题，以及联邦应急管理局的人力资源，进一步强调了为预先减灾措施提供更多的资金。 4、各级政府都应用风险预防方法制定了各种各类减灾规划。 比如，联邦政府为应对洪水危害，制定了国家洪水保险计划、国家洪水风险管理计划、国家水坝安全计划等多个；发布了灾害风险管理系列指南（包括自然灾害和人为灾害），发布了各种自然灾害地图等； 地方政府如2008年3月佐治亚州伯克县减灾计划；2009年8月蒙大拿州比弗黑德县、狄龙市和利马镇减灾计划；2004年12月佛蒙特州喀里多尼亚县、埃塞克斯县和奥尔良县减灾计划等。在这些地方政府编制的灾前减轻措施计划中，都详细规定了风险预防制度。如佐治亚州伯克县2008年3月发布的灾前减轻措施计划中，在序言的第三部分规定了灾害、风险和脆弱性评估，在第二章 11 See The Stafford Act: Priorities for ReformMitchell L. Moss, Charles Shelhamer, The Center for Catastrophe Preparedness & Response, New York University. 126 0 可持续发展·环境保护·防灾减灾 专章规定了自然灾害、风险和脆弱性总结，分为洪水、干旱、野火、极端天气（包括龙卷风、雷暴和热带风暴）以及暴风雪；第三章则专章规定了人为技术事故、风险和脆弱性总结；第四章规定了自然灾害减轻目标和目的；第五章则规定了人为技术事故导致的灾害减轻目标和目的；第六章规定的了计划的执行措施。再如蒙大拿州比弗黑德县灾前减轻措施计划中，在针对洪水的减灾措施中，规定把洪泛区划入国家洪水减灾保险计划中，以100年为界限，在100年以内的洪泛区被划定为高风险区域，而正好100年的洪泛区每年有1%发生机会；超过100年的大规模洪水灾害则有63.5%的发生几率。在有100年历史的洪泛区上的建筑受到洪水的损害要比受到重大火灾的几率高5倍等。 美国运用风险预防原则的另一个突出特点是非常注重建立在社区和个人基础上的灾害预防。比如，联邦应急管理局要求每个人要确定自己的风险，包括识别可能的损害和紧急情况；评估自己所在的区域地图；运用风险评估工具计算自己的风险程度；学会联邦应急管理局的减轻风险的措施等。个人不仅要自己制定家庭灾害应急减轻计划，还要监督社区是否建立了灾害减轻计划等。 虽然美国已经采取了比较完善的风险预防体制，但也存在一些不足。比如，《斯塔福德法案》没有把危险化学品事故、外来物种入侵等生物物种引发的灾难、放射性危害或核事故等纳入调整范围。12但毋庸讳言，美国运用较为完善的灾害风险预防法律体系，促使各级政府适用风险预防方法，通过为公众提供便利的信息条件和财政支持诱导公众广泛参与，通过制定各个层次的灾害减轻计划，达到了减少自然灾害风险的目的。 （二）欧盟关于灾害防治法领域的风险预防原则 欧盟是最早使用风险预防原则，也最先作为一项基本法律原则确立。1992年的《马斯特里赫特条约》就确立了风险预防为基本原则（第174条第2款）。2005年3月，法国确立了风险预防原则的宪法地位。13欧盟针对灾害的风险预防还有一个特点，就是强调协调国际灾害风险减轻战略，确保和欧盟在发展中国家实施的灾害风险减轻战略保持紧密联系。 在灾害防治领域，欧盟最先针对重大环境污染事故造成的灾害采取风险预防战略。如在塞维索事件发生后，欧洲颁布了重大事故危险控制指令（塞维索指令），强调风险传播和风险认知。“有更大潜在危险的场所的管理者被要求采取正式的风险传播行为以告知当地居民这些场所可能构成的非现场危险的性质。”14成员国企业的安全管理体系中应涉及“鉴别、评价重大危险——修订、实施由正常操作或不正常操作引发的重大危险的系统鉴别方法，评价重大危险的可能性和严重程度。 迄今为止，欧盟已经在重大人为环境污染事故领域构建了比较完善的风险预防体系。比如，欧盟针对危险化学品造成严重环境和健康问题的影响，制定和颁布了REACH 法规，逐步建立和完善了以化学品的风险评价与风险管理为基本框架的化学品环境管理制度体系，其核心内容是对新生产、进口或入市的所谓新化学物质进行申报、评估与审查，对市场现有化学物质按照特定的优先原则和顺序进行危害测试、风险评价和风险管理。在化学品生命周期的各主要环节建立起有害化学品的环境污染控制、污染事故防范和污染事故应急预案等多项基本化学品环境管理制度，控制有害化学品的环境和健康风险。为了加速现有化学物质危害和风险信息的收集、评估和风险管理的进程，推行以“预先防范原则”和扩大化学品生产厂商的风险责任为主要内容的化学品测试、评价和优先性化学品风险管理制度。此外，还探索和实施了许多新的化学品环境管理的有效手段，以加快现有化学物质的危害、风险评价进程，不断识别、筛选和淘汰PBT 类化学品和其他具有高环境风险的危险化学品。 除了人为灾害对风险预防原则的运用，随着全球气候变暖导致的极端天气频发，欧盟也在自然灾害领域中强化运用风险预防原则。强调欧盟的重点应该放在应对灾难预防和降低风险。采纳了两个与灾难有关的交流机制。一个是欧盟内部的交流机制，以减轻自然或人为灾害的影响，另一个是支持发展中国家制定降低灾害风险的战略。这两个交流机制作为一个整体，是欧盟应对灾害的第一步。在欧盟内部选择的重点领域是共同适用的、更有效应对灾害的方法，而不是某个成员国特有的方法，比如，发展知识、相关因素和政策，提高现有的区域灾害预防工具的绩效。对发展中国家，欧委会制定了欧盟战略，以帮助降低被认为有高风险国家的自然灾害的影响。这两种交流机制都是欧盟贯彻执行《兵库行动框架》的具体行动。 12 同上注。 13 See Elizabeth Fisher Judith Jones and René von Schomberg: Implementing the Precautionary Principle ---Perspectives and Propects. 14 参见[英]尼克.皮金，[美]罗杰.E.卡斯帕森，保罗.斯洛维奇：《风险的社会放大》，谭宏凯译，中国劳动社会保障出版社2010年6月版，第243页。 1261 2012 年全国环境资源法学研讨会（年会）论文集 欧盟各成员国也高度重视适用风险预防原则指导自然灾害防治。比如，一项由德国环境部、民事保护和灾难救助办公室、德国气象局、德国技术救济部进行的联合研究表明，极端天气将从2040年开始变得更为频繁，成为发生几率最高的重大灾害，德国政府现在更加高度重视风险预防，迫切寻求极端天气的变化趋势，根据风险预防原则，探索究竟应该如何应对极端天气。15 风险预防原则不仅在美国、欧盟的灾害防治法中普遍适用，而且在其他发达国家的灾害防治中也日益得到更加广泛地适用。如澳大利亚在其2012年3月颁布的《海洋环境保护法》规定：“大型船舶必须携带船运垃圾管理规划，该规划必须至少包括收集、储存、处理和处置垃圾的程序，包括为执行这些程序而使用船上的设备，且规划还必须有执行负责人。” （三）发展中国家在灾害防治法领域的风险预防原则 发展中国家在灾害防治领域是逐渐接受和引入风险预防原则的。以土耳其为例，1999年发生的两次连续的地震成为该国灾难管理的转折点。灾难预先防范措施开始得到政府的高度重视，而在此之前，土耳其并没有相关立法或激励从事地震的风险分析或风险减轻措施，在学者和技术专家的强烈要求下，该国开始发展灾难的风险预防措施，包括修订立法和行政调整。到2009年5月29日，该国新的立法出台，并确立了新的行政主管部门---总理府灾难和紧急事务管理部，该部负责实施的首要工作是灾难发生前的准备、减轻和风险管理。该部下属的规划和减轻局设立了灾难风险管理和战略工作组；下属的地震局设立了地震风险管理工作组。 三、思考和借鉴 我国自古以来就是一个灾害高发的国家，进入21世纪以来，随着全球气候变暖，以及我国经济的高速发展，我国灾害发生也体现出极端天气成为主要灾害的特点。国家高度重视灾害防治，在灾害防治领域陆续出台了一系列法律法规，构成了比较完善的灾害防治法体系。如《防洪法》、《防震减灾法》、《地质灾害防治条例》、《抗旱条例》、《自然灾害救助条例》、《地震安全性评价管理条例》、《气象灾害防御条例》，制定了《国家综合防灾减灾十二五规划》、《全国综合减灾示范社区标准》等。 （一）我国灾害防治法领域对风险预防原则的运用 我国政府高度重视在灾害防治法中运用风险预防原则，在立法中有比较完善的规制。如《地质灾害防治条例》中规定：“国家实行地质灾害调查制度，编制全国地质灾害防治规划，国家建立地质灾害监测网络和预警信息系统”。《抗旱条例》规定：“国家编制抗旱规划”国家根据风险预防原则，实行地震安全性评价制度；《防洪法》规定实行防洪规划制度；而《防震减灾法》更是以风险预防为原则，在第二章、第三章和第四章分别规定了防震减灾规划、地震监测预报和地震灾害预防制度，构成防震减灾法的主要内容。 特别是针对近年来高发的自然灾害防治，国家更加认识到风险预防的重要性，在民政部建立了国家减灾中心，成立了灾害评估与风险防范重点实验室。2010年制定颁布的《气象灾害防御条例》更是充分运用了风险预防原则，该条例首次以法律规范的形式确立了气象灾害普查、风险评估和区划制度。首次以法律规范的形式明确了各类气象灾害的预防措施。针对不同气象灾害的特点，对台风、大风（沙尘暴）、暴雨、暴雪、低温、高温、大雾、霾、雷电等气象灾害规定了不同的预防措施。首次以法律规范的形式对空间天气灾害监测、预报和预警工作作出规定。条例规定，各级气象主管机构应当做好太阳风暴、地球空间暴等空间天气灾害的监测、预报和预警工作。16 这充分说明，我国已经充分认识到风险预防对灾害防治的重要性，并已经从理论层面上升到制度层面。但是，风险预防原则在我国灾害防治法领域的运用毕竟刚刚开始，制度建构还很不健全，现有制度也还有待完善。比如，灾害防治的一个重要领域是以社区为中心的风险传播，要使得公众认知风险、了解风险、掌握风险，我国在这方面还做得很不够。 （二）我国灾害防治在社区基础上的风险传播制度还需完善 在灾害防治法领域，我国已经注意到以社区为中心的风险传播非常重要，为此国家减灾委员会办公室2011年制定并下发了《全国综合减灾示范社区标准》。该标准规定了社区居民对社区综合减灾状况满意率大于70%等基本条件，要达到示范社区标准的基本要素，其中包括开展灾害风险评估： 15 See the Federal Environment Agency (UBA)：Hazards of extreme precipitation events experienced more often starting 2040，Press Release No. 09/2011，Dessau-Ro lau, 15 February 2011. 16 郑国光：《在国务院新闻办新闻发布会上的讲话》，中国网，http://www.china.com.cn/zhibo/zhuanti/ch-xinwen/2010-03/30/content_19712804.htm，2010-03-30。 126 2 可持续发展·环境保护·防灾减灾 要求采用居民参与的方式，开展社区内各种灾害风险排查工作；明确社区老年人、小孩、孕妇、病患者、伤残人员等弱势群体的分布，针对风险落实了对口帮扶救助人员和措施；积极鼓励居民参与编制并知晓社区灾害风险地图。但是这个标准有一个很明显的缺陷，就是缺乏灾害防治的科学普及的制度规范；缺乏灾害防治的公众参与制度规范。风险传播的重要性在于自然灾害的损害结果具有社会属性，同样的自然灾害，只有发生在人们聚居区，或者人比较多的地方才会造成大的伤害，因此必须充分考量灾难的社会属性来做好风险预防工作。要切实以人为本，这就要求建立风险传播制度，主要包括风险认知和风险培训。前者是要求人们认识到风险，后者是教会人们如何避免风险以及出现风险后如何自救。 1、关于灾害防治的科学普及的制度规范 必须明确，针对各种不同的灾害，防治措施也是不同的。水灾、旱灾、风灾、地震灾害、地质灾害等各有特点，近年来频繁发生的极端天气灾害，也有酷热、极度严寒、极度干燥、沙尘暴、冰雹、暴风雨、雷击、台风等不同灾害，对公众而言，最重要的是知道自己遭遇的可能风险有多大、如何应对这种风险才能使损失最小化、在灾害发生时如何自救、如何在灾害发生后防止损失进一步扩大、如何在大灾中避难等；而针对不同的灾害应该给出不同的风险自我评估方法、风险自救方法等。比如，美国联邦紧急事务管理局在其网站上公布了各种不同的灾害防治，针对洪水、地震、大坝、飓风等灾害分别规定了详细的灾害风险评估、自救、应对等办法。再比如，灾害防治自救的程序问题，第一步是确定风险：分为鉴别可能的损害和紧急情况；评估所在区域灾害风险地图；估计可能面临的风险；学会减轻风险的行为等。 2、关于灾害防治的公众参与制度规范 灾害防治很重要的一个方面是公众的自救。事实证明，灾害防治需要公众参与，公众在面临灾害时，常常不知所措，需要加强培训，而公众参与灾害防治重要性就在于通过公众的反馈，寻找适合于公众的灾害防治办法和风险传播途径。“首先，我们强调一种以用户为中心的风险传播方式。很明显，政府和企业有必要更进一步了解外行受众，他们是如何理解风险问题的，以及他们看重什么。任何风险传播机构都需要密切跟踪与所要沟通的话题相关的全球的和当地的讨论。为了在地方层面上支持这一点，这些传播者需要委任而来的结构以便一方面促成这种当地监测，另一方面提高在社区内的本地能见度。本地监测应该包括在像重点群体或商议性过程中的某种变体这样的非正式的、相对松散的和互动性的论坛中从当地人中间搜集对风险传播设想的反馈。”17 我国灾害防治法中，公共参与和科学普及规范过于原则化、概括化，缺乏具体详细的实体性规范和程序性规范，在可操作性上明显规制不足。 （三）灾害防治分部门管理不利于灾害防治的统一实施 灾害防治一般分为预防、准备、反应和恢复等四个阶段，这是一个周期性的过程，以一个部门管理比较适当。发达国家对灾害救济一般是由一个部门具体负责，我国在灾害防治领域实行分部门管理，这种方式不利于灾害防治时统一指挥、统一调度、统一应对；同时，我国把自然灾害防治和人为灾害防治也分开处理。比如，我国水灾和旱灾虽然名为由国家防汛抗旱总指挥部统一领导，但实际上由水利部具体负责；地质灾害由国土资源部门负责，地震灾害由地震局负责，国家自然灾害救助名为由国家减灾委员会统一协调，但实际由民政部负责；而由于全球气候变暖引发的极端天气灾害，我国称为气象灾害，是指台风、暴雨（雪）、寒潮、大风（沙尘暴）、低温、高温、干旱、雷电、冰雹、霜冻和大雾等所造成的灾害。18气象灾害实际主要由国家气象局负责。森林火灾名为由国家森林防火指挥部负责，但实际由国家林业局负责，因为总指挥是国家林业局局长；而草原防火则由农业部负责，而担任总指挥的是农业部副部长。人为灾害中，比如海洋石油污染，是由国家海洋局负责；内河船舶污染，则由海事局负责；危险化学品污染等由环保部负责。由此可见，我国对灾害防治的这种多部门分而治之的管理制度，容易造成权责不明、效率不高、责任难界定等后果。而发达国家的做法一般是设立一个统一的灾害风险预防、减灾规划和救助部门，如美国联邦紧急事务局；欧盟的欧洲灾难预防和控制中心等。 小结 风险预防原则的实施一般包括四个部分：风险识别、风险评估、风险管理和风险传播（风险交 17 参见[英]尼克.皮金，[美]罗杰.E.卡斯帕森，保罗.斯洛维奇：《风险的社会放大》，谭宏凯译，中国劳动社会保障出版社2010年6月版，第259页。18 参见：《气象灾害防御条例》第二条。 1263 2012 年全国环境资源法学研讨会（年会）论文集 流）。然而，在面对全球气候变暖导致的极端天气将成为我们今后必须经常面对的问题时，在应对灾害对人类产生的巨大不可逆转的损害时，除了强调必须实行以风险预防为指导的法律制度来促使社会、公众、政府、企业形成整体来促进灾害防治。还需要更加强调的是必须发展和形成风险文化---通过政府、企业、社区、非政府团体的活动，充分动员公众参与而形成的，以风险理念、风险规划、风险评估、风险认知等为主要内容的一种习惯性思维、行为方式等，这是未来将要解决的迫切问题。 Abstract: The Precautionary Principle has become the basic principle in the disaster prevention of developed countries, and implemented widely on the base of the sound system. In China, the risk assessment, risk management and other systems has been built in the related legislation. However, the existed systems are not sound, and the risk communication and risk perception has not constructed well. The risk communication should be increased to strengthen the capacity of community citizens to the perceptions of risk. The country should set up a unified disaster management department. Key words: Extreme Weather; Disaster Prevention; Precautionary 作者简介：谢伟，法学博士，经济学博士后，广东商学院法学院教师。 126 4 |
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