林 龙:论我国抗旱立法存在的不足与完善
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可持续发展·环境保护·防灾减灾 ——2012 年全国环境资源法学研讨会（2012.6.22~25·成都）论文集 中 国 环 境 资 源 法 学 研 究 会 1147 China Environmental and Resources Law Society, CERLS 论我国抗旱立法存在的不足与完善 林 龙（福建农林大学人文社科学院法学系，福建福州 350002） 摘要：旱灾一直是困扰着中国人民的主要自然灾害之一，它影响人的粮食安全、饮用水安全、生态安全，关乎着人类的生存和发展。2011年，我国长江中下游地区遭遇了60年以来最为严重的春夏连旱，给当地老百姓造成极大的痛苦和损失。面对大旱，我们必须深刻反思我国现有抗旱的立法工作的不足之处，并通过加强防灾减灾与水资源管理方面立法，完善《森林法》的内容，加快制定《农业保险法》、《农田水利法》等农业立法，使我国抗旱工作有法可依，提高我国应对旱灾的能力。 关键词：抗旱；立法；不足；完善 一、大旱之年的反思 我国是一个旱灾频发的国家，我国旱灾呈现概率大、范围广、历史长的特点。特别是近几年，受全球气候变化的影响，我国发生旱灾的频率越来越高，旱情持续的时间越来越长，影响范围越来越广，对我国造成了严重的损失。2011年1月以来，我国长江中下游地区出现了60年以来最为严重的春夏连旱。“长江中下游地区湖北、湖南、江西、安徽、江苏5省共有3438.3万人遭受旱灾，423.6万人发生饮水困难，农作物受灾面积3705.1千公顷，其中绝收面积168.8千公顷，直接经济损失149.4亿元” [1]。大旱同时还引起一连串连锁反应：河流断流，长江下游航运量下降，影响电煤运输，加剧用电荒现象；河流干涸，江豚等物种濒临灭绝；蔬菜价格上涨。长江中下游旱灾的主要原因是异常气候现象。尽管天灾是旱灾的“祸首”，但我们也不得不反思一下我国在预防和抵御旱灾工作存在的问题。长江中下游旱灾的一个重要的人为原因是旱区的农田水利设施老化，设计标准低，难以满足蓄水抗旱的需求。灾区的农田水利状况令人担忧，我国的其他地区情况亦不容乐观。过去该地区都只重防洪，而轻抗旱，我们可以看到一些水利工程只是为了防洪而设计和建造，例如，“在湖北长江沿线上，分布着55座紧靠长江的大型排涝泵站，但是，大型抗旱泵站则仅有一座” [2]。对抗旱工程重视不够，是抗旱救灾的一个不利因素。三峡工程建成之后流域内上下游间的蓄泄矛盾以及水资源开发利用与水生态环境保护的矛盾日益突显。为此，该如何加大农田水利设施的投资，涝区如何提防旱灾，如何加强流域区域管理，合理利用三峡工程等诸多问题都亟待我们运用法律手段予以规制。 二、我国现有抗旱立法存在的不足 针对旱灾，我国相继出台了《国家防汛抗旱应急预案》、《突发事件应对法》、《抗旱条例》等相应的法律法规，这些法律法规对抗旱工作提供了重要的法律保障，但笔者认为，抗旱不仅需要专门性的立法，而且还需要水资源、农业、森林等相关领域的立法加以支持。因此，当前的抗旱法律法规仍有许多不足之处亟待完善。 （一）防灾减灾立法的不完善 在防灾减灾法律方面，我国尚未制定《防灾减灾法》，缺乏一部在统领防灾减灾的基础性和综合法[３]。现在的自然灾害往往不是那么“单纯”一种灾害，而是呈现复合式的特点。此次长江中下游旱灾的旱情的加重将会引发公共卫生安全，火灾、森林病虫害等次生灾害，如果没有对这些可能发生次生的灾害有一个全面的估计、把握，并且运用法律加以规制，将为使灾区的人民面临更深重的灾难。然而查看我国现有《抗旱条例》《突发事件应对法》，并没有规定复合式灾害的内容，会出现各部门多头指挥，混乱无序的问题。急需制定《防灾减灾法》对复合式灾害予以规定。旱灾是一项重要的气象灾害，提高气象预警的准确性能够使我们对旱灾有一个心理准备，采取适当的防治措施应对旱灾。我国现行的《气象法》在气象预警、监测制度方面还需进一步的完善。在抗旱专门性立法上，我国目前仅有一部《抗旱条例》及其各省的地方性法规，法律位阶较低，难以满足抗旱的需要。 （二）水资源立法急需完善 我国是一个水资源短缺，水资源区域分配不平衡的国家。近年来受气候变化的影响，中国水资源时空分配布局问题更加明显，局部地区的强降雨、高温干旱以及超强台风等极端天气灾害出现的频率和强度显著上升，水旱灾害的突发性、异常性、不可预见性日渐突出。长江中下游的旱灾值得 2012 年全国环境资源法学研讨会（年会）论文集 我们思考的是长江流域水资源、太湖、鄱阳湖等淡水资源的利用问题。如何运用水资源的立法应对旱灾等极端天气是对我们提出一个极大的挑战。目前，面对跨区域流域的自然灾害，我国还没有一部流域区域管理统一立法，调节流域内上下游间的蓄泄矛盾。尽管2002年修订的新《水法》在不同程度上有利于保护水资源，防止水土流失，但其在水资源管理体制方面对流域管理机构与地方政府水行政主管部门职责权限分工有待明确。例如关于流域水量统一调度制度，《水法》第四十八条规定：“ 直接从江河、湖泊或者地下取用水资源的单位和个人，应当按照国家取水许可制度和水资源有偿使用制度的规定，向水行政主管部门或者流域管理机构申请领取取水许可证，并缴纳水资源费，取得取水权。” 正是由于各地的水行政主管部门和流域水资源管理机构都有负责取水许可的申请、批准的权限，导致两部门对对方颁发的取水许可证互不承认，如在长江流域，长江水利委员会的取水许可证被地方水行政部门视为无效，强行予以重发，这不利于水资源的优化配置。与此同时，水资源立法还缺乏农村饮用水相关的立法，致使旱灾来临农民因缺少饮用水使自身抗旱能力大大减弱。 （三）《森林法》亟待修改 森林作为一种重要的环境因素，它在抗旱工作中扮演着中重要的角色，首先它能够调节气候，缓和气候变化，增加空气湿度和降水量，某种程度上降低旱灾发生的频率；森林的抗旱作用还表现在林地土壤有较强的蓄水能力。被截留的雨水渗入土壤后，约有50%至80％被储存起来，减轻旱灾的危害程度。现实中长江中下游地区的人民往往忽视森林的巨大功能，注重眼前经济利益，滥砍滥伐现象严重，生态遭破坏，森林含蓄水源的能力降低，直接削弱了森林的抗旱能力。我国《森林法》制定于1984年，它的制定是林业立法的重要里程碑，尽管1998年修订过一次，但《森林法》年代过于久远，不能适应于现行经济社会发展，现行《森林法》规范过于笼统，在实施时需要借助于国务院制定的行政法规或林业部门的规章来弥补[4]。 （四）《农业保险法》立法的缺位 农业保险是指在农业生产者在从事种植业或养殖业过程中对遭受自然灾害和经济损失提供保障的一种保险。随着我国极端天气频繁发生，农业保险立法越来越受到全社会的关注。农业保险可以转嫁农民的风险，减轻农民的负担和损失。推动农业保险立法将有利于保护农民的利益，促进农村经济的可持续发展，能够在灾后解决农民的燃煤之急，安抚百姓心情，提高人们重建和恢复灾区的积极性。农业保险属于政策性保险，他离不开政府的支持和推动。从四月份以来，长江中下游的平均降水量降低，干旱对于灾区人民的蔬菜等农业生产造成一定影响，农民受到很大的损失。政府迅速运用财政社会保障支出和民政事业救济费用支出救助灾民生活，但对于广大受灾群众来说，能够在灾后快速恢复生产、保证收入及生活质量不至于大幅下降更为重要。因此，及时充分的损失补偿才是他们最急需的，而保险作为损失补偿和风险转移的最佳手段，在应对自然灾害中的功能应当得到充分发挥。 然而我们可以看到，灾区的保险市场上很少会把旱灾列为承包范围的农业保险品种。我国的农业保险发展仍然处于初级阶段。现行的法律仅有一处提及到“农业保险”，即《保险法》第一百八十六条规定“农业保险由法律、行政法规另行规定”。可是在其他法律和规章中并没有为农业保险的推广提供法律依据。 五、完善抗旱立法的建议 （一）完善防灾减灾相关的法律 首先，要建立一部《防灾减灾综合法》，规定防灾减灾的基本关系，规定复合型灾害的应对机构，机构间的组织和部署，各级财政防灾减灾资金的投入与分担问题以及资金，还要落实防灾减灾保障措施，明确各级财政对防灾减灾资金的筹集，防灾减灾物资的储备，防灾减灾资金、物资的管理、审计、监督，违法单位和个人应承担的法律责任。这部《防灾减灾综合法》，是我国防灾减灾立法的一部基本法，它具有统领我国包括旱灾在内防灾减灾工作的作用，规定了我国现行立法所没有的复合型灾害的内容，体现了我们依法防灾减灾的理念，贯彻落实了我国依法治国的战略。通过制定这部防灾减灾法，能够使我们在应对旱灾、特别是突发的复杂的气候灾害时，形成一整套的预防、反应和救助机制。与此同时，各省也应加强《抗旱条例》的实施细则的制定，将《抗旱条例》中的一些原则性的条文依据本地区的实际情况进行具体规定，以推动抗旱工作又好又快发展。 另外，旱灾还是我国的一项重要的气象灾害，我们有必要对《气象法》进行修改，进一步完善灾害的预警监测制度，提高气象预测的准确性，完善气象灾害的信息公布制度，使百姓及时了解灾 114 8 可持续发展·环境保护·防灾减灾 害的全部信息，以便于做好及时、有效的应对措施，抵御自然灾害。 （二）完善水资源管理的立法 旱灾的主要原因是因为缺水。我国是一个缺水的国家，近年来，随着我国工农业的迅速发展，我国生产用水、灌溉用水的需求逐渐提高，相对应是我国公民的节水意识比较淡薄，生产用水粗放，节水技术差，灌溉设施修建标准不高，导致水资源的大量浪费，这种矛盾局面加剧了旱灾灾情的严重性。因此完善水资源管理立法对我国抗旱工作有着重要的意义。 笔者认为，加快水资源管理立法，主要应从以下三个方面入手：第一，制定一部《流域区域管理法》针对我国长江黄河等大江大河，以流域为基本单位，突破水资源行政区划管辖分割，实行流域的统一管理，为大江大河流域的自然资源的有效开发和统一管理提供保证，调节流域内上下游间的蓄泄矛盾；第二，修订现有《水法》，进一步明确流域管理机构的协调职责、流域管理机构与省级水行政主管部门法律地位关系以及流域管理机构与地方政府水行政主管部门职责权限分工，使流域水量统一调度制度得以顺利实施，以加强流域水资源的优化配置，提高政府对流域水旱灾害的应急处理能力；第三，应该加强农村饮用水立法，规定划定水源保护区，保护水资源周边环境，防止乱打井超采地下水，以及水质监测服务体系等内容，以确保大旱之年农民的饮用水能得到充分保证。 （三）完善《森林法》的内容 森林在抗旱工作最主要的是体现调节气候、保持水土、含蓄水源的作用。要加强森林法的修订，应当注意以下午几个方面问题：第一，确立森林法的基本法地位，提高其法律位阶。我国目前实行的《森林法》属于全国人大常委会制定的普通法律，效力层级低于全国人大制定的基本法律。《森林法》应当是野生动植物保护立法体系中的基本法，因此，必须由全国人大来制定《森林法》，提高《森林法》的法律位阶，以保障野生动植物保护立法的体系化、协调化、层次化、科学化，并对制定其他野生动植物保护单行法规和地方法规起重要的指导作用；第二，修改《森林法》的立法目的。我国《野生植物保护条例》的施行不尽如人意，跟其偏重保护野生植物的经济价值而非生态价值的立法目的有关。因此，我们必须以可持续发展为指导原则，突出可持续林业的观念，从以林业资源的利用为重点转变为以林业生态保护为重点，增加森林法的生态保护作用的内容，强调森林的蓄水保土的作用。第三，在制度设计上，建立完善的森林资源使用权交易制度和森林资源生态补偿制度，合理开发利用森林资源。笔者认为，要建立森林资源使用权交易制度，关键是明晰森林资源所有权归属，建立科学的林业资源评估体系，建立健全森林资源产权交易市场。针对森林资源生态补偿制度，《森林法》应该明确规定超过了这一限制的政策措施给林权所有者造成的成本应该给予足够的补偿。只有这样，才能够让林权所有者真正树立对经营森林的良性预期。生态林业建设中的禁伐政策的确对集体林和其它非公有制林业的产权造成了极大的侵害，但却没有给予应有的补偿。因此，《森林法》应该写进有关林权所有者在这种情况下有权获得足够补偿的条款。 未来对森林法的修改，将会开启林业发展的新纪元，也是抗旱立法的重要组成部分，通过对森林法的修改，能够使人们更加珍惜和保护森林资源，注重森林蓄水保土的能力，这实际上间接地减弱了旱灾对我们造成的负面影响，该法也成为我们防旱抗旱的重要的法律依据。 （四）加快制定《农业保险法》 农业保险属于政策性保险，他离不开政府的支持和推动。因此，笔者认为，制定农业保险法要关注以下几方面问题：第一，要明确政府、保险机构、农民之间的保费负担；第二，要建立专项基金用于农业保险的保费补贴，解决保险公司的承保能力不足的问题。农业保险的补贴属于WTO规则允许的“绿箱措施”，许多国家都把对农业保险的财政补贴作为支持农业的要政策工具。因此，政府应明确对农业保险的政补贴政策，建立与WTO规则相适应的财政支持制度；[5]第三，明确对农业保险的税收减免政策，对农业保险业务实施税收减免，在免去营业税的同时减所得税，鼓励保险公司开拓农险业务，所减免的税收转入专项农保险基金，用于应对农业大灾补偿的积累；第四，要加强保险商业化运营和再保险的规定。农业保险作为政策性保险并不妨碍它拥有保险的一般属性，在其内部同样可以采用商业保险的基本运行机制，提高效率。同时，由中央财政出资建立中央级农业巨灾保险基金，农业保险公司照商业再保险原则向基金购买再保险，分散自身风险。 当然，农田水利建设是农民抗旱保苗的一项重要的措施。农田水利措施的年久失修，毁损严重将极大的影响了抗旱工作的进行。农田水利立法的缺位，使我们在防旱抗旱过程中对于农田水利工程的建设、管理、利用缺乏法律的指导。笔者建议应该加快制定农田水利法。明确中央与地方、国务院部门之间在农田水利建设和管理上的职责分工,合理界定政府、村集体经济组织、受益群众等各方主体的权利义务，为农田水利建设与管理提供法律支撑。 1149 2012 年全国环境资源法学研讨会（年会）论文集 参考文献： [1] 周苗苗.长江中下游五省大旱已致3483.3万人受灾[EB/OL]. （2011-05-29）[2011-06-05], http://news.66wz.com/system/2011/05/29/102555543.shtml． [2] 张辉.林艳兴,专家称南方富水地区出现干旱常态化迹象[EB/OL].（2011-06-04）[2011-06-05]http://news.sina.com.cn/c/sd/2011-06-04/011322585076.shtml． [3] 张梓太.中国气候变化应对法律框架体系初探[J].南京大学学报,2010(5):37-43． [4] 曾文革,毛媛媛.中国适应气候变化的法律对策[J].昆明理工大学学报（社会科学报）,2010(1)：24-32． [5] 李文. 关于我国农业保险法律制度建设的思考[J].特区经济，2011(2)：254-255. Abstract: Drought has been one of major natural disasters that plaguing Chinese people, which influences people's safety of food, drinking water and ecology, and relates to human’s survival and development. In spring and summer of 2011, the area of lower-middle reaches of Yangtze River of our country encountered the most serious drought in the past 60 years which brought great suffering and loss to the local people. In the face of long drought , We have to rethink profoundly of the deficiencies in our existing legislation against drought, and make our work against drought have the law to obey and enhance our ability to drought by strengthening the legislation of disaster prevention and reduction and the water resources management, perfecting the “Forestry Law” ,promptly formulating the agricultural legislation of “Agricultural Insurance Law “and “Field Water Conservancy” . Key words: fighting against drought; legislation; deficiencies; perfection 作者简介： 林龙（1976-）男，福建农林大学人文社会科学学院法学系讲师，硕士，主要从事可持续发展与环境法研究。 115 0 |
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