周念平:论我国野生动物的法律保护(一)
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可持续发展·环境保护·防灾减灾 ——2012 年全国环境资源法学研讨会（2012.6.22~25·成都）论文集 中 国 环 境 资 源 法 学 研 究 会 1075 China Environmental and Resources Law Society, CERLS 论我国野生动物的法律保护 周念平 （昆明理工大学法学院，昆明 650500） 摘要：我国是世界上野生动物资源十分丰富的国家之一，但资源破坏十分严重。为此分析了我国野生动物受危的程度及原因及目前我国对野生动物的保护，分析了我国野生动物保护法律法规的现状及存在问题，着重从立法完善、执法完善、提高公众的保护意识等方面，提出野生动物保护方面的措施。 关键词：野生动物；问题；建议 野生动物是指存在于天然状态下，或来源于天然状态，虽然已经短期驯养，但还没有产生进化变异的各种动物，广义的野生动物泛指所有的动物，包括无脊椎动物和脊椎动物，狭义的野生动物仅指陆生脊椎动物，通常人们所说的野生动物是指狭义的野生动物①。野生动物是人类生存和生态环境的重要组成部分，它不仅具有重要的经济、科学、文化价值。更重要的是它对保护自然，维持生态平衡的意义，它一方面受着自然生态规律的影响和制约，同时又影响着生态系统的发展和变化②。野生动物是自然生态系统的重要组成部分，对维持生态系统的平衡，对人类的生存和发展起着重要的作用。 一、我国野生动物资源的现状及受危的原因 （一）我国野生动物资源的现状 中国地域辽阔，横跨的纬度经度范围都比较大，气候条件复杂多样，为各类野生动物的生存提供了比较好的自然条件，几乎拥有所有类型的动物栖息地，因而野生动物资源非常丰富，是世界上生物多样性最为丰富的国家之一。据调查，中国现约有脊椎动物6266种，其中兽类约500种，鸟类约 1258种，爬行类约376种，两栖类约284种，约占世界脊椎动物种类的10%③。淡水鱼类近600种，海鱼巧00余种，其种类也占世界的鱼类种类的10%左右④。 由于中国大部分地区未受到第三纪和第四纪大陆冰川的影响，因而保存有大量的特有物种。据统计，约有476种陆栖脊椎动物为中国所特有，占中国陆栖脊椎动物种类数的19.42%，其中约有2/3的两栖类为特有种。大熊猫、金丝猴、华南虎、羚牛、藏羚羊、褐马鸡、绿尾红雄、白鳍豚、扬子鳄等均为中国特有的珍贵物种，这些丰富的动物资源，是自然界给我们留下的宝贵财富⑤。 但是，由于人口的迅速增长，对自然环境开发强度的增大，还有人为的破坏，如滥捕、滥猎野生动物，破坏野生动物生存环境，加之长期以来人们对保护野生动物资源的重要意义认识不足，使得许多野生动物物种处于濒危状态，甚至面临灭绝的危险。据统计，我国约有15%一20%的动物受到威胁，甚至濒临绝灭;脊椎动物受威胁的433种，灭绝或可能灭绝的10种，例如，野马、高鼻羚羊、白臂叶猴、朱鹦等已基本消失，长臂猿、白鳍豚、扬子鳄等动物正处于绝灭边缘。野生动物资源的破坏对我国的生态环境和国民经济已造成非常不良的影响⑥。 （二）我国野生动物受危的原因 野生动物的生存是需要满足许多条件的，如:它要活下去的话需要食物，要生存繁衍就需要有栖息地，水是生命之源，同时它也需要有水等等，但是目前野生动物的生存却面临着许多挑战。 适合于野生动物生存的生活环境是多种多样的，对于绝大多数的野生动物而言，无人类活动影响的天然环境才是最适合于他们生存的美好家园。野生动物受危的原因，既有自然的原因，又有人为的因素，而人类的经济活动是造成今天野 生动物受危的最根本的原因。⑦ 1、人类对野生动物的不合理需求。人类大肆地食用野生动物，也许是出于想炫耀财富的目的， ① 马舰长,贾竞波.野生动物管理学[M].哈尔滨:东北林业大学出版社,1990. ② 周珂.生态环境法论[M].北京:法律出版社,2001:309. ③ 徐祥民,环境法学.北京:北京大学出版社,2005:529-531 ④ 国家环境保护局.我国野生动植物保护与管理现状.环境工作通讯.1994,（2）:15 ⑤ 徐祥民.环境法学.北京:北京大学出版社,2005:529-531 ⑥ 张梓太,吴卫星.环境与资源法学.北京:科学出版社,2004;245 ⑦ 马纲.野生动物的灭绝和人类的经济活动[J].野生动物.1997,(5):37. 2012 年全国环境资源法学研讨会（年会）论文集 又或许是人类自身的心理在作祟，觉得野生的动物就是比家禽要美味。野生动物入药也是对野生动物资源的一大挑战，如“归真堂”的活熊取胆事件，尽管许多医学家已经说过其他的药材也可以替代熊胆的药效，但活熊取胆事件仍在发生，由此，人类把自己当成了万物的中心，其它的东西都只是让人类利用的。这样的思想会破坏生态系统的平衡，同时也会把人类逼到一个绝境上。 2、人类的活动严重影响了野生动物的栖息地。随着科学技术的发展，人类的活动范围也大大地扩展了，人类为了发展经济，为了让自己活得更好，不惜大肆侵略野生动物的栖息地，使野生动物的栖息地要不整片消失，要不就是被分割成一块一块的，野生动物的栖息地被破坏了，野生动物的生存自然也会受到严重的威胁。 3、野生动物贸易的发展。有些或明或暗的野生动物交易市场已经存在，这样更激发了对野生动物的滥捕滥猎，因为他带来的收益是相当客观的，特别是那些珍贵、濒危的野生动物，他们的价值更是可观，同时，消费者又对野生动物及其制品有需求，如那些藏羚羊的毛制成的披肩是许多女性所青睐的，还有象牙等等之类的。 二、我国对野生动物的法律保护 自20世纪50年代以来，我国已颁布了多项有关野生动物保护的法律和行政法规，1989年正式颁布实施《中华人民共和国野生动物保护法》，同时公布了《国家重点保护野生动物名录》，标志着我国野生动物保护进入了一个新的时期，达到了一个新的高度。围绕着这一法律，从中央到地方又相继制定了30余个配套的行政法规和规章，各省、自治区、直辖市也陆续制定了地方性野生动物实施办法及地方野生动物保护名录，2004年8月28日全国人民代表大会常务委员会通过了新修订的《中华人民共和国野生动物保护法》。2001年，国家林业总局又公布了《有重要经济价值和科学研究价值的野生动物名录》，使我国野生动物的保护更趋于全面。《刑法》还专门规定了对危害野生动物行为的刑事处罚，这些法律和法规的实施，正在和将对我国野生动物的保护发挥积极的影响和作用。 三、我国野生动物保护法律法规的现状及存在问题的分析 （一）我国野生动物保护法律法规的现状 1988年11月8日，全国人大常委会通过颁布了《野生动物保护法》。2004年8月28日全国人民代表大会常务委员会通过了新修订的《中华人民共和国野生动物保护法》。林业部、农业部于1989年1月14日发布了《国家重点保护的野生动物名录》，对珍贵、濒危的野生动物实行重点保护。1994年10月9日，国务院又颁布了《自然保护区条例》，希望通过建立自然保护区的方式实现对野生动物资源的集中保护和管理。 上述法律法规的颁布，解决了我国保护野生动物方面无法可依的窘境，开创了我国保护野生动物资源的新局面，也提升了野生动物在人民心目中的地位，它不再仅仅只是我们开发利用的对象，也是我们需要保护的对象，但同时，它也存在着许多的不足之处，如，对野生动物的保护范围过窄，立法的目的仅仅是比较功利性的开发利用等等。 （二）野生动物资源保护存在的问题 野生动物资源保护所存在的问题相当多，而且也比较复杂。本文将从保护野生动物资源的立法、执法、守法等方面进行分析。 1．有关保护野生动物资源的立法不足 首先，只对珍贵、濒危的野生动物实行保护，某些野生动物资源根本就得不到法律的保护，保护范围较窄，《野生动物保护法》规定了野生动物的范围：珍贵、濒危的陆生、水生野生动物和有益的或者有重要经济、科学研究价值的陆生野生动物，但是许多没有被列入野生动物保护范围的动物，同样对维护自然界的生态平衡有着极其重要的作用，那我们在保护野生动物时目光不应仅仅停留在法律规定的那些野生动物身上。《国家重点保护野生动物名录》对需要保护的野生动物也做了一一地例举，使人民对于需要保护的野生动物有了比较全面地了解，也有利于野生动物保护的执法部门更有针对性地执法。现行《中华人民共和国野生动物保护法》的立法目的仅仅是为了更好地开发利用野生动物，实现野生动物的经济价值及维护生态功能，维护野生动物的生态功能也只是为了维护人类的居住环境，基本是站在人类中心的角度来立法的而且对野生动物保护范围规定的也过于狭窄，如果仅仅只保护珍贵、濒危的野生动物也不能完全起到维护自然生态系统平衡的目的。而且现行《野生动物保护法》对某些保护领域还存在空白，这样会造成地方立法无法可依。 其次，生态补偿制度不完善。《野生动物保护法》第l4条规定：“因保护国家和地方重点野生 107 6 可持续发展·环境保护·防灾减灾 动物，造成农作物或者其他损失的，由当地政府给予补偿。补偿办法由省、自治区、直辖市政府制定”这里的生态补偿规定属于行政补偿，它存在着许多的不足之处。只有“造成了农作物或者其他损失的”，才能得到补偿，也就是说只有遭受直接损失，才能得到补偿。对于保护了野生动物资源的当地人民，无法得到补偿，不利于调动人们保护野生动物资源的积极性。再次，对该条规定的“由当地政府补偿”，我认为有不妥之处，因为绝大多数农村当地政府本身财政就比较困难，保护资源已经牺牲了当地政府的一些利益，当地政府的财力难以承担生态补偿责任． 同时，地方立法比较滞后。中央立法虽是地方立法的基础和依据，但地方立法却是中央立法必要的和有益的补充。但从各地实际立法的情况来看，大部分的地方立法都是照抄照搬国家立法，因为他们担心地方立法会超越国家立法或与国家的法律发生冲突，但是这样不仅不能解决地方保护野生动物方面的实际问题，形不成具有地方特色的保护野生动物的地方性法规，而且也极大地浪费了地方的立法资源。 2．执法方面的问题 首先，保护野生动物的执法工作是一项专业性很强的工作，但是保护野生动物执法部门的工作人员专业性方面的能力不是太强，他们有很大一部分是通过全国统一的公务员考试而进入到这个岗位，对他们专业方面的考察不是太多，以致于不能胜任在保护野生动物方面一些技术性强的工作。其次，他们对《中华人民共和国野生动物保护法》及其相关配套的法律法规理解的不是太透彻，对于其中的程序性事项也没有引起他们太大的注意，所以在执法的过程中，程序有可能不是太合理、合法，不能完全做到有法必依，有可能会造成被执法人员的不满。同时，保护野生动物执法人员没有好好地做到以身作则，他们中有部分人还带头去食用野生动物或者为了经济利益给野生动物的经营者提供产品来源，保护野生动物的意识不是太强。最后，对那些违法滥捕滥猎的行为查出的不是太严厉，才让那些危害野生动物的行为愈演愈烈，严重威胁到野生动物的生存及有序发展。 3．守法方面存在严重问题 人民群众保护野生动物的意识不是太强，他们有许多人为了自身的利益，盲目地把野生动物的栖息地开垦为农田等之类的，这样严重破坏了野生动物的栖息地，不利于野生动物的生存及繁衍生息，还有一部分人为了追求高额的利益，宁愿冒着违反法律、受到法律制裁的风险滥捕滥猎野生动物。还有部分政府机关为了追求当地经济的发展，把当地野生动物的栖息地发展成旅游景点，这样也会在一定的程度上破坏野生动物的栖息地，这样的经济发展是以牺牲坏境为代价的，日后治理环境的费用肯定会远远高于当地发展旅游业获得的收入，这样的做法是不可取的，它严重损害了可持续发展的原则。 四、完善我国野生动物保护法律法规的建议 针对我国野生动物保护法律法规的上述缺陷和不足，我认为可从下列几个方面予以完善： （一）立法完善 应该扩大野生动物的保护范围，现行《中华人民共和国野生动物保护法》第二条第二款规定：“本法规定保护的野生动物，是指珍贵、濒危的陆生、水生野生动物和有益的或者有重要经济、科学研究价值的陆生野生动物”，它对野生动物的限定过窄，只保护珍贵、濒危、有益的或有用的动物，对于那些不属于珍贵、濒危、有益的或有用的的动物就任其自由发展，这样不利于对野生动物的保护，也不符合环境与资源保护法的立法精神。同时也应该严惩那些捕猎、食用野生动物的行为，使他们觉得违法成本过高，权衡之后会放弃捕猎、食用野生动物。我希望新修订的《野生动物保护法》其立法的基本理念应当建立在对野生动物的可持续发展的基础之上，扩大野生动物的保护范围。同时应当增加规定禁食野生动物的法律规定，必须扩大野生动物权益的保护范围，彻底改变食用野生动物的习俗，对于违法者进行处罚甚至可让其承担刑事责任。对于野生动物栖息地破坏严重的问题可以在立法上通过制定一部统一的《自然保护区法》。这样可以更好地保护野生动物的栖息地，使野生动物获得更好的生存环境。 应该修改《野生动物保护法》第14条的规定，现行法律是规定因保护国家和地方重点保护野生动物，造成农作物或者其他损失的，由当地政府给予补偿，这样的规定不利于调动当地政府及人民群众去保护野生动物，因为当地为了保护野生动物已经牺牲了一些经济发展的机会，因保护野生动物而造成的损失还要当地政府一力承担，这是不合理的，应该建立国家生态补偿基金，因保护野生动物造成的损失可以从该基金中支出。 地方政府应该根据本地方的野生动物保护现状制定符合本地方特色的保护野生动物的地方性 1077 2012 年全国环境资源法学研讨会（年会）论文集 法规，使《中华人民共和国野生动物保护法》得到更彻底、有效的落实。 （二）执法方面的完善 执法是法的实施的重要组成和基本实现方式。法的生命在于它在社会生活中的具体实施。国家制定法律，就是要在社会生活中得到遵守和执行，否则将会变成一纸空文，失去其应有的效力和权威，因此，高度重视执法，是现代社会实现法治国家的必然要求。①执法是法的实现的罪主要的途径。保护野生动物的法律制定出来以后，就必须要做到有法必依，严格地按照法律的规定，就必须要通过保护野生动物的执法部门去贯彻落实，这样才能将法律的规定落到实处。首先，保护野生动物的执法部门要做的工作是一项技术性非常强的工作，要提升执法部门工作人员的工作能力，可以对他们进行集中的培训，在日常工作中考察他们的工作能力，对于那些工作能力不强又不肯学不愿学的人 |
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