刘燕冰:环境气候领域的里程碑——对《联合国气候变化框架公约》的解读(一)
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可持续发展·环境保护·防灾减灾 ——2012 年全国环境资源法学研讨会（2012.6.22~25·成都）论文集 642 中 国 环 境 资 源 法 学 研 究 会 China Environmental and Resources Law Society, CERLS 环境气候领域的里程碑——对《联合国气候变化框架公约》的解读 刘燕冰 （福州大学法学院） 摘要：气候是环境的重要组成部分，地球气候的变化及其不利影响是人类共同关切的问题。《联合国气候变化框架公约》(UNFCCC)是国际社会应对全球气候变化问题的一个全球性的基本框架，它是世界上第一个为全面控制二氧化碳等温室气体排放，以应对全球气候变暖给人类经济和社会带来不利影响的国际公约。对公约的起源、稳定化的目标和对它的关键条款的解读和思考，对《联合国气候变化框架公约》的整体性认识，有着深远的意义。对公约的部分内容进行适当分析，以期更好地理解公约的宗旨，协调各国一致，可充分发挥公约的影响力。公约的关键条款解读对我国的环境气候保护立法有着积极的指导作用，以便使我国的气候环境立法达成与国际接轨，国际合作共同致力于气候环境的全球保护与治理。 关键词：联合国气候变化框架公约；起源；关键性条款 引言 在19世纪80年代末，气候变化的威胁已经进入到政治的竞技场。关于人类对气候潜在影响的起因和程度的基本科学结论，对迫使在国际水平上去采取措施的负担压力已是充分的。随着IPCC第一份报告的公布和1990年10月在维也纳召开的第二次世界气候大会，敦促国际行动展开的动力已经形成。同年12月，联合国大会创建了政府间谈判委员会（INC），其工作致力于在大会中进行协商，为全球行动做了组织上的准备。INC通常以作为全球首脑会议著称，每5年召开一次会议，在联合国环境和发展会议召开前负责在一个紧张的截止日内去完成条款的采纳。所谓的UNFCCC条款就是在1992年5月9日被采纳，并在随后的首脑会议对各国开放签字。 根据国际环境组织指引评价，大多数人对公约是大失所望的，包括对应遵守稳定值的目标的努力，但却不提及减排安排，这是为大多数人所遗憾的。会议只留下了对稳定性目标的不清楚许诺。另外，提及的其他缺点包括没有包含一个保障基金和技术转换机制（这是为发展中国家所追求的），市场机制如排放量信用的缺失和强加于发展中国家的受限制的义务等。然而，基于对各方的分歧利益的考虑，公约本身就是一个显著的成就，它明确地将气候变化视为一种威胁和为稳定温室气体浓度设定了长期的目标“处于防止危险的人为干涉气候系统的水平”。召开缔约国大会的过程是公约的一个关键特征，因为它引导着与排放量有关的信息的收集上、不确定性的减少上和朝着国际标准的工作上的进步。随后，国际上已逐渐认识到公约需要被充实，便引导其向《京都议定书》协商发展，因此在某种程度上，公约可以说是在缔约国会议的资助下，事实上是作为议定书的预备委员会。 虽然公约还有所缺欠，但它不仅开创了一个新的国际法领域，构建了应对气候变化问题的国际合作的基本框架，而且在国际环境法的立法方式、调整手段、具体的法律原则和制度等方面都有一定程度的突破，1 由此推动了气候环境保护的进程和层级发展，是气候环境保护无可争议的里程碑。 一、公约的起源：谈判历史 在跨政府水平上的国际科学致力于气候变化研究，出现于1988年IPCC的前身中。这是在世界气象组织（WMO）和联合国环境规划署(UNEP)的倡导下进行的。然而关于国际政治对气候变化出现的威胁的激烈反应，此时还处于前期。联合国大会在决定资助IPCC的建立中提及“与鉴定和可能强化的既存的相关国际法律工具已在气候问题上形成负担···（和）包含在一个未来可能的与气候有关的国际惯例的元素”。但这对于对国际行动的明确召唤还远远不够，尤其是美国的迟缓态度更是重要的阻力之一。但1989年这年的事态发展，已可见到国际社会对公约成立的足够支持。随着大比例的工业化国家渴望协商，在此过程中，对美国去改变进程和支持此等动机不断形成压力。在美国改变它的立场后，联合国环境规划署理事会采纳了委任联合国环境规划署去为协商作准备的建议。然而，随着协商要素的增加，此种协商应在公约的更宽广的伞形体系下而不是在联合国环境规划署和世界气象组织的技术机构中发生，在此之下达成了共识即气候变化在环境有更深远的含 1 杨兴：《<气候变化框架公约>与国际法的发展：历史回顾、重新审视与评述》，《环境资源论丛》2005年第1期。 可持续发展·环境保护·防灾减灾 义。此时，发展中国家已提出这样的担忧：IPCC的进程将由发达国家主导，他们的专家占着专家组的主要部分。 人们针对公约召开的形式也展开了讨论，鉴于联合国海洋法公约模式中一些有帮助的整体框架协定，以及由涉及特殊气候问题例如气候变化和臭氧空洞的分立的协议进行补充。即使在正式的讨论开展前，然而，一个专门的气候变化框架公约是最优的选择。在1989年9月所采纳的解决办法中，联合国大会表示了对在与气候有关的框架公约中开始准备协商的动机的支持及号召国家去“准备，作为一件头等大事，与气候有关的框架公约和包含在合理的科学知识基础上被权威认证的优先性引导下相关具体许诺的协商和将发展中国家的具体发展需要考虑在内。”这个解决办法将有部分在随后的公约协商中，以作为其特征的一些主题中得以预见，包括工业发达国家对人类行为引起的气候变化的历史责任和发展中国家对财政支持和获得及转换为环保型合理技术的机会的需求。一年后，公约建立了政府间谈判委员会并委任它去追求“在公约的倡导下，一个单一的跨政府协商的过程”，其工作致力于协商出一个合并“适当的许诺”的惯例。 一定数量决定的位置突显出来和对公约的成形有工具性的作用。第一，在协商的始末，美国坚决地反对为排放量的稳定和减少设立有约束力的目标。这些目标，有各种各样的形式，由现在是欧盟成员的国家所提倡。虽然，它帮助了一个削减条约沿着维也纳关于臭氧层保护的公约的路线，但美国不得不开始接受一个更细节化的气候公约。长期搅乱此过程的是关于目标及时刻表的问题，直到在政府间谈判委员会的最后会议之前，只要是采取优于通过联合国和美国构思的妥协来解决的方法，以提高现在公约第4章（2）的内容，难免就要强调发达国家的减排义务。根据工业化国家将在政策上的频繁报道和采取措施减少排放物的情况看，目标和时刻表会被语言所取代，伴随着的目标将是将排放物的浓度重新回复到他们1990年的水平。考虑到发展中国家缺少资源和需要将获取经济增长作为优先考虑的情况，允许他们要求获得财政来源和技术的机会，从而带给他们一个公平和平等的对环境保护责任的分担。 总的来说，工业化国家，十分可能意识到减排努力会强制地从他们的经济中产生费用，因此，他们不愿意同意不是为他们设定明确的减排目标，就是将新的附加资源流向发展中国家。以全球环境基金的作用为中心的讨论为例，工业化国家坚持指明它为基金机制，而发展中国家却为建立一个专门为公约而设计的基金机制而讨论。在发展中国家看来，全球环境基金的主体结构意味着它处于在向发达国家的摇摆之下。第三，在众多发展中国家中，它们强调着工业化国家对排放物的历史责任，一般极少数会去支持为实现目标而应做出强硬的许诺或机制，除非是那些小岛国家和低海拔的小型国家，这些国家是在小岛屿国家联盟的保护伞下联合在一起。这些类别的国家给予气候变化的影响以特别及时的关注，它们提倡考虑获得比那些以77国集团（G-77）和中国著称的发展中国家的团体更迫切的位置。 二、稳定化的目标 联合国气候变化框架公约的最终目标是使大气中的温室气体的浓度集中稳定在一个安全的水平。正如被经常所提及的，所谓的安全水平的证明是由科学所指导的，但仍遗留下一个第一顺序的，一个道德，和最终的分析——政策问题。然而，科学仍可提示、指示和设定一些范围，在此范围内如此的问题是应该被强调的。在一个长期、不确定的范围内，海洋的吸纳能力和陆地的生态系统决定着人类二氧化碳排放量的最终稳定水平。重要的是，温室气体的稳定并不等同于气候的稳定——据IPCC的观点“由于与气候过程和反馈相关的时间差，变暖和海平面风险将持续几世纪。” 在IPCC第四份评估报告中，气候模式的结果就提到了稳定在445 CO.equivalent ppm的水平就要求全球排放量在2015年达到顶点及在2050年从85%下降到 50% ，并维持在2000以下。这意味着如往常一样要实现这一目标需要基本的脱离商业、停止商业的发展，但即使这样，在前工业水平之上的后续增加也将在2-2.4摄氏度的范围内。需要补充说明的是，欧盟已建议温度的上升不应超过2摄氏度或3华氏。即使可以达到445 CO.equivalent ppm的稳定目标，但超过2摄氏度仍有50%的可能性。因此，公约在科学的基础上，对稳定化的目标的措辞，在某种程度是值得被理解的，关于目标条款的理解将在下一部分作为关键条款之一继续有所阐述。 三、UNFCCC的关键条款 Bodansky总结得出公约将降级到处于一个构架公约和一个实质公约之间的位置，建立的是比那些梗概条约如保护臭氧层的维也纳公约更广泛的义务。但是它缺少了包含在维也纳公约中的如蒙 643 2012 年全国环境资源法学研讨会（年会）论文集 特利尔议定书里的细化的许诺。结构上，公约的条款可以被大致归类于以下四个标题：介绍性条款，许诺和相关条款，由公约建立的机构和与修正有关的最后或样板文件条款，生效等。因此，介绍性部分由序言、定义、公约的目标组成（第2条）及指导公约实现的原则（第3条），其中列明的原则包括为了当代和下一代人类的利益而对气候系统进行保护的原则，平等原则，共同但有区别责任原则及预防原则。出于对后者的尊重，公约在此明显地小心地对条款进行了平衡——它确定了缺乏完整的科学确定性不会被当做是推迟减排措施实行的理由：同时，如此推迟措施必须在最小可能的花费内，对确保全球利益是具有成本效益的。可持续发展权利的原则也是包含在内的。气候变化和可持续发展之间的联结是一个重要的方面，这是环境气候保护的基础。当它开始为国际上所运用时，南北之间在全球问题概念化的问题上，包括了气候变化在内是有许多争论的。全盘考虑之下，原则的措词揭示了一些标准，有时又体现为使用反对的言词。例如，短语强调了环境完整性是与成本效益措施的干预有关的，类似地，减排措施不能以发展中国家的发展为代价而实现，及减排措施不能对国际贸易构成不公正的限制。原则的法律地位是很难被准确定义的。尽管公约进行着模糊它们法律含义的努力，但原则仍明确地作为公约的解释工具。 公约的最终目标在第2条清晰地写明即“将温室气体的浓度稳定在防止气候系统受到危险的人为干涉的水平上。”这一水平“应当在足以使生态系统能够自然地适应气候变化，确保粮食生产免受威胁并使经济能够可持续地进行的范围内实现。”对稳定温室气体浓度的需求认知强调着气候变化的重要属性。然而，该目标准确的法律地位并不完全清楚。该目标并没有作为一个义务被表述，而是个人信服般地将它讨论为是一个集体承诺似的，因为它包括了作为一个整体的公约的基本原理。以对主要的、不可撤回的事件的回避为基础，其已经建议了各种各样的稳定目标，同时考虑了技术上和经济上的可行性。该目标不能以作为满足任意具体目标的义务而被理解，但更适合作为一个承诺去追求。国际致力于稳定温室气体的浓度，包括了通过公约及随后的协定的实现。在最后的分析中，虽然目标是明确的，但它仍保持着一个德尔菲数值2。谁将精确地说明什么构成了对气候系统“危险”的干涉及从谁那里导致“危险”的存在？这些都是值得思考和深入探究的。 共同但有区别的责任原则在公约中将找到最精确的表述。该原则在国际法中不是一项新的内容，在其他的条约载体中，如在关税总协定和联合国海洋法公约的条款中都可以找到其表述。在公约协商的背景下，该原则将为国际联结寻找一些稳定值和削减值的目标形式，为各发达国家及普遍主张假设这些承诺对其将是不公平的发展中国家的位置而服务。在公约中，该原则在附件I或发达国家各方和非附件I中的各方之间找到在承诺上的不同表述。考虑到对附件I各方将它们的排放量浓度控制在1990年水平的无约束力的目标要求，此间的区别是存在的；更多更迫切的与频繁报道的附件I各方的义务；及涉及授权援助的条款，这些条款也可能落入区别待遇的范围，正如为共同但有区别责任原则明白所示。公约提供了附件I各方的子集——基本上是1992年设立的经合组织的成员，这些在公约中是记为附件I——在帮助发展中国家实现其承诺上有一份特别的责任。因此，第4条第3款指出了各方包括在附件II的“应该为满足由发展中国家各方的承担全额费用，提供新的和附加的资金资源”以便遵守它们在报告中的义务。各方包括附件II的，在其他事物中，也要求（“应该”）去采取所有的可行措施去提高和供给进行环境合理技术的转换特别是对发展中国家。这里想要指明的观点是说若缺失此种措施，期望发展中国家去承担它们的减排份额将是不公平的。 包含在第4条中的承诺构成了公约的核心内容，包括将义务同等地分派给各种源的人为排放的国家的清单；通过限制其人为的温室气体排放以及保护和增强其温室气体库和汇，减缓气候变化。各方也被要求做出可持续的安排，保持和提升温室气体的库，包括森林和海洋。在第4条第2款下，附件I各方承诺在减缓气候变化上，它们会采纳国家政策和采取对应的措施去限制人类的温室气体源的人为排放及保护温室气体的库。附件I各方也被要求着定期对由它们承担的前述的政策进行报告。“带着个别或共同地使二氧化碳和其他温室气体的人为排放回复到1990年水平的目标。”某种程度上说，这是一项有约束力的法律义务，也是一项相当软弱无力的义务。正如相关数据所表明的，哪儿的义务被实现了，它大部分是归因于经济因素的影响和不相关的减排措施。 第12条，在报道（“交流信息& |
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