李军强 ：构建新型环保监管体系 助力环境保护目标实现 ——以参与《深圳环保条例》修改为例谈律师参与环保立法
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（广东绿建律师事务所 李军强18098938898） 目 录 一、主导深圳环保条例立法后评估，提出构建新型监管模式建议 2 二、组织深圳环保条例修改研讨会，提出落实新型监管模式的建议4 （一）四大体系构建方面：.............................................................. 4 （二）其他建议方面............................................................................ 6 三、律师参与立法的思考和建议............................................................ 7 （一）长期积累，综合考虑.............................................................. 7 （二）大胆思考，勇于创新.............................................................. 7 （三）系统设计，重视效果.............................................................. 8 （四）整合资源，优势共享.............................................................. 8 （五）形式多样，了解真情.............................................................. 8 （六）未雨绸缪，精心安排.............................................................. 8 论文摘要： 律师参与立法是法治的要求，是业务发展的要求。律师要深度参与立法，充分发挥律师的专业优势，提出有实效、创新性的立法建议，为良法善治目标的实现献计出力。 十八届四中全会决定指出：法律是治国之重器，良法是善治之前提。这充分说明中央提高立法质量的重视。专业律师作为法律的实施者，既有系统的法律理论，又有丰富的法律实践，更有通过制度设计解决实际问题的能力，是提高立法质量的最佳人选之一。律师参与立法，不仅能够提高自身的素质和能力，也能为制定出良法做出应有的贡献。 正是基于以上考虑，几年来，我们积极参与环保立法工作，先后为十几部国家、省以及深圳的环保立法提出过意见和建议，也多次主持召开环保立法的专题研讨会，集思广益，建言献策。 随着参与环保立法次数的增多，我们的思路变得越来越宽，角度越来越广，建议也越来越专业。由最初文字、语言调整的建议，变为制度设计的建议，最终在深度参与《深圳经济特区环境保护条例》（以下简称深圳环保条例）的修改过程中，变成制度体系构建的实践。 一、主导深圳环保条例立法后评估，提出构建新型监管模式建议2015年8月21日，深圳市人大委托深圳律师协会立法调研基地进行《深圳经济特区环境保护条例》立法后评估工作（以下简称条例评估），要求在三个月内对《深圳经济特区环境保护条例》2010年实施以来的实施情况进行全面评估，并提出处理的建议。在评估组34名成员的共同努力下，先后组织了9次协调会、16次现场走访、3场专家座谈会、4次报告论证会，收集了15篇相关单位报告，研究了800多件案例，收集整理了300多部国内外环保法律法规，基本掌握了条例实施中存在的“政府管理太多，管不住、管不了、管不好，企业主动性受制约、主体作用无法发挥，公众参与不足”等主要问题，并大胆提出了“改变现有保姆式监管模式，构建新型高效监管模式”的有效解决存在核心问题的建议，形成了23万多字的评估报告。 构建新型高效监管模式是整个评估报告的核心，也是该报告最有价值的部分。其主要内容包括以下四个体系： 一是明确的目标体系。明确的目标体系主要解决有据可依的问题，是政府监管的依据，企业守法的标准，公众监督的标尺。只有建立明确的目标体系，才能有效实现国家确定的“以环境质量管理为核心，以目标管理为手段”的要求，是实现从重视过程管理向重视结果管理转变的基础。 二是严厉的处罚体系。严厉的处罚体系是提高监管效率、增强企业守法自觉性、提高企业发挥主体责任、解决守法成本高违法成本低等制约环境保护工作的需要。严厉的处罚标准应以“不能让违法者从违法行为中得到任何利益”为标准，让处罚真正起到应有的威慑作用，以此督促企业自觉守法，提高整体守法水平。 三是有效的监督体系。通过加大对公众环境保护培训、宣传教育力度，全面提高公众环境保护意识和能力，特别是识别环境违法行为并与之斗争的能力，将环境违法行为置于全民的监督之下，置于全天候的监督之下，让环境违法行为无处藏身，无处遁形，从而督促政府严格执法，企业自觉守法。 四随机的执法体系。主要解决执法中存在的随意执法、人情执法、选择执法等问题，重视事中事后监管，增强执法的效果和效率，加大执法威慑力，彻底打消环境执法相对人的侥幸心理，形成守法生存，违法淘汰的良性管理机制。 四个体系相互作用、相互配合，共同形成“政府主导、企业主体、公众参与、科学高效”的环境保护体制机制，助力深圳环境保护工作再上新台阶，为国家构建新型高效监管模式积累经验。 评估报告得到了深圳市人大等的肯定和认可，在市人大主任会议上获得一致通过。评估报告也先后被包括法制时报、中国环境报、律政方圆、南方日报、深圳特区报等十多家新闻媒体报道。 二、组织深圳环保条例修改研讨会，提出落实新型监管模式的建议2016年7月底，深圳市法制办向全市征求对深圳环保条例修订送审稿的意见，并向深圳律协定向征求意见。为了将我们前期评估中的建议落实到《条例（修订送审稿）》中，我们组织深圳环保律师参加的研讨会，并邀请深圳市政府法制办、市人居委相关人员参加。通过研究，我们发现在修订送审稿中，基本上已经按照构建新型监管模式的要求进行了调整，并增加了很多的创新性规定，总体上可以说是当时全国范围内制度设计最好的。但要全面实现构建新型环保监管模式目标，还要做些调整和完善。所以，我们又提出了三十多条建议，并得到法制办和人居委与会领导的肯定。 修订建议主要围绕四大体系的构建展开，也提出了一些其他建议。主要包括： （一）四大体系构建方面：1.明确的目标体系。作为新型监管模式的基础，除送审稿中新增和完善的规划管理、标准管理、企业环保主体责任、环评制度改革、取消环保验收等制度外，还应该进行两个方面的修改：一是增加环境质量目标、标准和目录的异议和定期调整规定。因为这是提高目标科学性和可操作性，保证法规确定目标得到有效落实前提，是基础的基础。 二是删除部分过程管理内容。建议删除的内容涉及第三十五条、第三十八条、第三十九条、第四十一条等。因为新型监管模式的核心是实现结果管理，减少过程管理，而删除的这些内容，均属于企业自主管理事项，如果规定，不仅管理不住、管不了、管不好，也不符合目前政府减政放权改革的要求。 2.严厉的法律责任体系。作为新型监管模式制度保障，法律责任体系主要强调提高违法成本，实现“绝对不能让违法者从违法行为中获得任何利益”的目的。为此，除送审稿中规定的增加按日计罚种类、提高处罚数额、增加责任形式、细化环保信用和黑名单等规定外，围绕全面提高违法者违法成本的目标，建议进行九个方面的完善： 一是改变违法责任承担方式的规定。建立以比例、倍数方式确定罚款数额为主，固定数额罚款方式为补充的违法责任确定方式，让处罚数额与违法者获利相当，增强处罚的威慑作用。与此配合，为解决违法者的获利等数额难以确定的问题，建议规定环保违法评估制度等，增强法规的可操作性。 二是增加惩罚性赔偿规定。对拒不改正的，规定加倍赔偿，并明确规定“因追究违法者责任而发生的所有费用（包括评估费用、律师费等)均由违法者承担”。 三是增加规定违法责任的确定原则。以解决因不同层级法律调整给执法部门适用法律带来的困难，并解决因具体的法律责任规定不全面而让一些违法行为逃脱处罚的问题。 四是增加投资者环境保护责任和特定条件下承担责任的规定。督促投资者遵守环保法，减少逃避监管情形的出现，更好地保护环境。 五是增加责任推定原则的规定。解决因环境影响的潜伏期长等因素而给损害责任确定带来的困难，更有效保护环境污染的受害者。 六是增加违法者拒不配合执法检查时证据可以直接认定的规定。更有效打击违法者拒不不配合行为，提升执法效果。 七是建立违法行为终身责任追究制度。有效打击违法者恶意逃避监管的问题。 八是建立全生命周期环境保护评估制度。保证全生命周期环境保护行动的协调性和一致性，提升综合效果。 九是完善法律责任类型和体系。在法律责任一章中，完善法律责任规定条款，使条例规定的义务均有对应的责任条款，确保环保义务的落实。 3.有效的全员监督体系。作为构建新型监管模式的核心，监督体系主要强调通过宣传教育，全面提高全体公众的环保意识和能力，形成全天候、全方位的监督，让违法者无处遁形。因为送审稿中只有一条关于宣传教育的规定，且规定较为笼统，我们认为这与建立有效监督体系的要求相差甚远，所以建议增设专章规定宣传教育。建议的专章主要通过11个条款，明确市政府组成部门和区政府环保宣传的条块责任、宣传教育的内容要求、调动社会各界的积极性和主动性、宣传教育的科学考核、经费保证等，从制度上、组织上、资金上、人力上保证环境保护的宣传教育和培训工作，真正建成全方位、经常性、体系性的教育培训体系，推动深圳早日形成人人会环保、人人能监督的氛围。 4.随机的执法检查体系。作为新型监管模式的保障，除送审稿中对随机执法检查的方式、手段、内容等明确具体规定外，我们建议增加： 一是增加首访负责制规定。解决公众因不知或不能正确分辩主管机关的情况下出现的投诉不便问题，方便公众投诉和反映问题。 二是增加统一监督权行使保障手段的规定。赋予环保部门以督促函的方式督促有关部门履行环保职责的手段，以解决无法有效进行统一监管的问题。 三是增加部门间执法协调配合的规定。明确相关部门间协调的方法、内容、时限等，真正形成执法合力，有效打击环境违法行为。 （二）其他建议方面为保证深圳环保条例的实施效果，我们还建议设立环保咨询委员会、行政决策生态环保审查评价制度等，希望提升政府决策的科学性，保证决策对生态文明建设的促进作用。三、律师参与立法的思考和建议（一）长期积累，综合考虑立法是一项综合性的工作，涉及到法律、专业、政策等方方面面，要想在参与立法中发挥作用，必须坚持学习，增加积累，丰富经验，有效参与。积累主要包括：一是法律知识的积累。包括环保类、行政类法律、立法类、其他相关类法律法规等，当然也要了解国外的环保法律。二是专业积累。既包括环保行业的情况、行业对环保法的看法及存在的问题，也包括政府执行环保法的情况、执行中存在的问题及困扰，还包括公众的意见和看法以及社会团体的反映。三是政策的积累。既包括环保类政策，也包括生态文明、政府职能改革、商事登记制度改革等相关政策。 有了这些积累，才能在参与立法时，综合考虑，提出既符合社会发展要求，又符合法律和政策方向，还能够落实和实施的、有效的制度设计，才能发挥专业的作用。 （二）大胆思考，勇于创新参与立法过程中，要敢于创新，勇于探索，不局限于目前的模式，从解决问题的角度、综观全局的广度、有效实施的高度思考，不怕建议不成熟，也不怕建议不完善、不系统，更不怕建议不被采纳，要敢于提出靶子，带动思考，带动讨论，最终推动好的制度形成。（三）系统设计，重视效果要尽量提出系统的建议，从具体立法的特点和规律出发，综合考虑目标、责任、监督、执法、互动、协调、责任以及该立法项目本身的特性需要等方面，提出符合科学设计要求，具有操作性的制度，确保制度体系能够取得最佳效果。（四）整合资源，优势共享环保立法是一个系统性的工作，涉及到很多专业领域，也需要更多人的参与，所以要充分发挥各方面人才的优势，调动专业律师、专家学者、人大代表等参与的积极性，利用政府部门和社会团体已有的资料和数据，通过资源整合，实现优势互补，创造共赢的结果。（五）形式多样，了解真情律师参与立法时，要采取多种方式，通过调查问卷、座谈交流、收集有关材料、进行案例分析等，全方位、全系统了解情况，通过逻辑分析，掌握真实情况。（六）未雨绸缪，精心安排在组织和实施前，要充分考虑实施中可能遇到的问题和困难，提前布局，合理安排，确保参与工作顺利推进。从我们在深圳环保条例立法后评估的经验看，主要应该重视以下方面：一是在进行人员安排时，事先安排替补人员，从而确保出现上述情况时，能够从容应对。 二是在进行时间安排时，提前预留机动时间，从而保证在配合出现问题时，能够有机动时间调剂，不至于出现延期的情况。 三是要加强与委托方的沟通，既让委托方了解参与情况，也能够及时了解委托方的意图，便于更有效参与。 四是加强参与过程的把控，防止出现个别参与人员的迟延而影响整个项目的进程。 |
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