张俊：新型城镇化背景下ppp模式应用探析
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摘要：新型城镇化的建设运营具有高投入、周期长、回报慢的特点，如何妥善处理城镇化进程中的投融资问题，推动城镇化建设的顺利进行，是现行新型城镇化建设的重点。PPP模式有助于实现新型城镇化建设中的资金缺口与市场投资需求之间的对接，为新型城镇化提供资金支持。本文旨在新型城镇化背景下，对ppp投融资模式类型进行分析，剖析项目运行面临的主要风险，从而对社会资本介入退出城镇化建设提供交易架构设计，以期促进政府和社会资本的广泛深度合作。 关键词：新型城镇化；公私合作；社会资本；运作模式 1.引言 随着城镇化进程的加快，2014年全国城镇化率已达到54.77%[1]。根据国务院印发的《国家新型城镇化规划（2014-2020年）》的发展目标，2020年我国的城镇化率有望达到60%左右，由此带来的投资需求约为42万亿。但目前我国现有财政能力与城镇化未来的投资需求相比，存在巨大差距。[2]与之形成鲜明对比的是大量的社会资本游离于城镇化建设之外，造成了社会资源的浪费。在此背景下，十八届三中全会提出“允许社会资本通过特许经营等方式参与城市基础设施投资和运营，让市场在资源配置过程中发挥决定性作用”。国务院、发改委、财政部先后发布《国务院关于创新重点领域投融资机制鼓励社会投资的指导意见》（国发[2014]60号）、《财政部关于推广运用政府和社会资本合作模式有关问题的通知》（财金[2014]76号）、《国家发展和改革委员会关于开展政府和社会资本合作的指导意见》（发改投资[2014]2724号）等政策法规，使得ppp模式备受追捧，成为化解地方债务危机，优化社会资源配置的重要举措。 2.ppp模式的选择 ppp是政府和社会资本合作的统称，而非具体明确的投融资模式。根据我国目前ppp政策法规对ppp模式类型的列举，具体实施模式有委托运营（OM）、管理合同（MC）、建设-运营-移交（BOT）、建设-拥有-运营（BOO）、转让-运营-移交（TOT）、改建-运营-移交（ROT）等，上述模式可以单独使用、混合使用，同时结合项目的实际，也可以灵活创设具体的投融资模式，以便满足特定项目的建设需求。新型城镇化建设的项目之繁琐、规模之强大、周期之冗长亦决定了单一的实施模式难以满足项目建设的需要。 财政部《关于印发政府和社会资本合作模式操作指南（试行）的通知》（财金[2014]113号）规定：“具体运作方式的选择主要由收费定价机制、项目投资收益水平、风险分配基本框架、融资需求、改扩建需求和期满处置等因素决定”。在此基础上，结合项目运行实例，ppp模式的选择主要取决于资产状况以及盈利模式。在确项目开发实施模式时，需要根据上述影响因素综合考量，为新型城镇化建设提供一揽子的规划、建设、运营综合解决方案，共同打造产业高度聚集、城市功能完善、生态环境优美的产业新城。 3.ppp蕴含的主要风险 ppp模式的典型结构是政府有关部门与中标公司设立项目公司签订特许经营合同，由项目公司负责融资、建设和运营，其实质是政府通过授予长期的特许经营权、收益权、换取新型城镇化所涵盖的基础设施建设，解决政府的财政困境。合同的签订和实际履行中需要综合考虑政府和市场的风险管理能力，合理分配项目风险，实现互惠互利、合作共赢。 ppp模式运行中所蕴含的主要风险来自于政治风险、市场风险、法律风险，导致项目被暂停、变更乃至终止。 3.1 政治风险 政府积极主动推进合作区域内规划建设用地的前期土地征转并形成建设用地，按照约定的开发进度提供建设用地并依法进行供地是城镇化建设的前提。其中，面临的政治风险政府前期准备不充分，缺乏项目运作经验和能力、决策程序不规范，导致项目决策失误或政府不履行或不全部履行合同约定的特定的义务与保证而给项目的运行带来阻碍。 3.2 市场风险 社会资本根据城镇化建设政府规划要求，筹措资金，协助政府有关部门进行基础设施建设、公共设施建设、土地整理投资、产业发展服务。其中，投融资及收益回报是城镇化建设的核心问题。而金融市场不健全加之融资结构设计缺陷，将面临项目运营后所得收益不足以达到预定收益乃至收回投资成本，从而导致资金筹集困难。 3.3 法律风险 在我国ppp项目仍处于起步阶段，涉及的政策法规众多，现有的配套规定可以梳理为国务院、财政部、发改委发布的三套政策体系，相互交织、法律层级低、效力有限，法律适用容易产生分歧，而针对城镇化建设领域引入ppp模式，当前并无直接有效的法律予以规制。在ppp模式趋于成熟，颁布新法或修订法规时，易因合法合规性问题，导致项目被迫叫停。 4.ppp交易框架设计 鉴于在新型城镇化建设领域引入ppp模式，存在上述诸多风险隐患。如何在现有政策法规及操作指南的指引下，兼顾政府与社会资本之间的均衡，推进政府职能转变，由“管理者”转变为“合作者”与中标单位合力打造城镇化，关键在于将双方的权利、义务、保证等落实到合同之中，辅以违约的制约机制，充分发挥法律顾问的作用。 4.1 项目合同的基本体系 项目合同包括项目框架合同、履约合同、融资合同和保险合同等。其中，项目框架合同是整个项目合同体系的基础和核心；履约合同包括工程承包合同、运营服务合同、原料供应合同、产品或服务购买合同等。在项目合同体系中，各个合同之间并非完全独立、互不影响，而是紧密衔接、相互贯通的，合同之间存在着一定的传导关系。项目合同是双方合理分配项目风险，明确双方权利义务关系，保障双方能够依据合同约定合理主张权利，妥善履行义务，确保项目全生命周期内的顺利实施。 4.2 项目公司的设立方案 项目公司是依法设立的自主运营、自负盈亏的具有独立法人资格的经营实体。项目公司由政府和社会资本共同出资设立，政府在项目公司中不具有实际控制力及管理权。项目公司作为融资主体和项目运营管理者而存在，本身不具备自行设计、采购、建设项目的条件，因此可以将部分或全部设计、采购、建设工作委托给工程承包商，签订工程承包合同。项目公司可以与单一承包商签订总承包合同，也可以分别与不同承包商签订合同。承包商的选择要遵循相关法律法规的规定。 4.3 融资安排及投资回收 项目公司有权并且有义务获得项目的融资，政府全面支持项目公司的融资。合作期限内，项目公司可以项目资产或其他权益为担保向融资方申请融资。 本着“谁投资，谁受益”原则，对于经营性项目政府通过授予特许经营权附加部分补贴模式，而对于非经营性项目政府则需通过购买服务的方式，包括但不限于向社会资本支付建设费用、土地整理费用、产业发展服务费、规划设计费、咨询等服务费等，作为偿还社会资本垫付的投资成本及投资回报的资金来源。另外，政府可将合作区域内其他企业与单位因经营活动所产生的税收收入，土地使用权出让收入，专项收入等按国家规定缴纳至地方财政后，按约定比例支付给社会资本。 4.4 项目公司的运营模式 供地安排上政府以土地划拨和出让相结合的方式向项目公司提供项目建设用地的土地使用权及相关进入场地的道路使用权，并根据项目建设需要为项目公司提供临时用地且提供的土地均需没有设定他项权利、满足开工条件的净地作为项目用地。上述土地如涉及征地、拆迁和安置，由政府负责完成该土地的征用补偿、拆迁、人员安置等工作，避免失地农民沦落为边缘人群，陷入“种田无地、就业无岗、社保无份”的尴尬境地，引发新的矛盾。[3] 项目建设有关的可行性研究报告、初步设计和施工图设计等工作由项目公司完成，项目的建设应当依照项目设计文件的要求进行，并且严格遵守相关法律法规的规定以及国家、地方及行业强制性标准的要求。项目公司负责按照合同约定的要求和时间完成项目的建设。运营管理由项目公司负责，政府给予审核、配合与协助。项目公司负责编制项目运营与维护手 册并对项目设施进行维护和修理。 4.5 项目合作的移交退出 合作期限届满，合作协议履行完毕，社会资本应将合作区域内相关资产、产权、经营管理权等权利和权益全部无偿移交政府。为确保项目移交后仍能延续良好的运营效果及状态，需要做好移交准备，由政府和社会资本对合作协议约定的移交情形和条件进行确认，对项目的资产状况和运行现状进行评估，整理移交清单，配合政府做好平稳过渡。[4] 5.结论 新型城镇化进程的推进，蕴含着巨大的资金需求，国务院《关于加强地方政府性债务管理的意见》（[2014]43号）的发布终结了地方融资平台政府融资职能，单一依靠财政资金，已使城镇化建设遭遇瓶颈。随着一系列配套政策的相继出台，ppp模式成为基础设施建设领域各方关注的热点。鉴于ppp仍处于起步阶段，法律基础及实践经验薄弱，本文从ppp的实施模式入手，剖析项目风险，从项目合同的基本体系、项目公司的设立方案、融资安排及投资回收、项目公司的运营模式、项目合作的移交退出五个方面提出结构设计，对推广ppp模式在新型城镇化建设领域应用提供参考。 参考文献： [1] 邱俊杰,邱兆祥.新型城镇化建设中的金融困境及其突破[J].经济与社会发展,2013(04). [2] 刘芙,金春梅.辽宁新型城镇化背景下失地农民生计保障问题研究[J].农业经济,2014(10). [3] 冯珂,王守清,张子龙,赵丽坤.新型城镇化背景下ppp产业基金设立及运作模式探析 [J].建筑 经济,2015(05). [4] 孟惊雷,樊千.ppp模式在中国新型城镇化中的应用研究-基于法律视角[J].北方经贸,2015(05). [5] 陈辉.ppp模式手册：政府与社会资本合作理论方 |
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