李军强 :新常态 新思考 新服务 ——新时期政府环保法治服务的新思考
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广东绿建律师事务所 李军强13823136970 关键词：环保新常态、贴近时代、善于思考、勇于开拓、服务政府、服务环保、献身法治 摘要：环保新常态是十八大之后出现的新提法，是环保领域出现的一系列新变化的高度概括，其特点是“要求更高、追责更严、科学系统、常变常新”，表现在政府环保法治需求上是“需求增大、质量增优、内容增新、系统增强”，环保专业律师应当适应环保新常态，政府决策、环保立法、执法规范和法治培训方面创新服务方式、提高服务质量、助力环保发展。 党的十八大后，特别是2015年以来，“新常态”成为出现频率最高的一个词，环保新常态也应运而生。作为环保专业律师，如何适应环保新常态、服务环保新常态，从而为我国环保新常态下的政府环保法治建设工作贡献专业智慧和力量，成为我们环保专业法律服务人经常思考的问题。 一、环保新常态初步认识 环保新常态的论述虽然很多，但到目前为止还没有一个确切、权威的定义。《中国环境报》对环保新常态的解读是：新常态之“新”，意味着不同以往，不能因循守旧，不能止步不前，需要有新思维、新举措；新常态之“常”，意味着相对稳定，不是权宜之计，不是阶段性要求，需要有心无旁骛的定力、排除干扰的能力、稳步推进的毅力；新常态之“态”，意味着是一种形势、趋势、大势，需要因势而谋、应势而动、顺势而为、乘势而上[1]。这是从理解和实施的层面来解读的。 结合十八大报告以及十八届三中、四中全会决定、最新《环境保护法》、《加强环境监管执法的通知》、《关于加快推进生态文明建设的意见》、《党政领导干部生态环境损害责任追究办法（试行）》、《生态环境监测网络建设方案》、《主体功能区环境政策规定》、《生态文明体制改革总体方案》等，不难发现环保领域出现了很多新的变化，呈现出很多新的特点，个人认为这些应该就是新常态的内容。 1、环保新常态的新特点是：要求更高、追责更严、科学系统、常变常新。 要求更高是对环境治理效果的追求。中央在总结中国三十多年环保法治经验基础上，将环境保护管理的重点由之前的以总量控制为核心向以质量控制为核心转变，强调环保的系统性、科学性，追求更高的环保目标，追求更美的生活环境。 追责更严是对违法后果的要求。这主要体现在两个方面：一是环境违法处罚更重了。新环保法和最新修订的大气污染防治法增加了更加严厉的处罚方式，大幅度提高了处罚标准。二是追责范围更大了。不仅追究行政相对人的违法责任，也强化对执法人员特别是领导干部生态环境损害责任的追究。 科学系统是对制度构建的要求。从十八大后发布的法律、政策特别是《生态文明体制改革总体方案》看，环保管理的顶层设计更科学、覆盖更全面、制度更协调也更可行，多部门联动、全方位治理、科学系统、完整合理的“668”生态文明顶层制度体系正在形成。 常变常新主要体现在政策的完善上。生态环保的新政策、新规定不断出现，体系越来越系统，力度越来越大，目标越来越清晰，着力点越来越精准。 2、环保新常态下，环保主体的态度发生了新的变化，主要表现为：政府更主动、企业更自律、公民更自觉。 政府更主动的表现明显，一方面主管部门工作更加主动了。政府作为环境质量的总责任人，环保的积极性、主动性更强了，许多被约谈的地方政府更是表现出壮士断腕的决心。另一方面，更多的部门参与并协调管理。人大、政协、法院、检察院也都以自己的方式助力环保的管理和发展，建筑、工业、交通、公安、农业、水利等主管部门也充分发挥职能作用推动环保发展，各管理部门的协调也不断增强。 企业更重视也是环保新常态下的明显变化。随着环保法律责任的不断加大，企业的环境法律风险明显增加，防范环境法律风险已经成为企业特别是重点监管的环保企业的迫切需要。在此背景下，企业开始主动熟悉相关规定，制定风险管理制度，建立风险管理体系，加强风险管控工作，企业更主动、更积极遵守环保规定的态势初步出现。 公民更自觉是指公民的环境保护意识明显提高了，维权意识明显增强了。公民更加重视环保知识的学习，更加自愿保护环境，更加自觉同各种环境违法行为做斗争，用自己的实际行动，为创造天蓝、地绿、水净的美好生活环境献计出力。 3、政府环保法治服务的需求也出现了新变化，主要体现为：“需求增大、质量增优、内容增新、系统增强”。 需求增大是数量上的变化，主要变化表现包括：需求从环保部门扩大到所有部门，从执法人员扩大到领导干部，并且还有不断扩大的趋势。 质量增优是质量上的变化，主要变化表现包括：服务从一般向专业转变，过程从事后向全程转变，方式从诉讼向诉讼和非诉并重转变等。 内容增新是内容的变化，变化的具体表现包括：服务项目从之前的代理行政复议或诉讼等解决具体问题扩大到为规划、规范、规制等出具法律意见、合法性审查意见、法制宣传、处罚审查等全面服务转变，并有不断扩大的趋势。 系统增加是协调方面的变化，变化的主要体现包括：服务中要考虑服务单位与相关单位间的联系，要考虑与其他相关规定的联系，要考虑与所处理项目前端与后续的联系等。 当然，随着环保形势的不断发展，环保新常态的内容也会持续变化。 二、环保律师适应新常态的新思考 面对环保新常态，环保律师必须做出相应的调整，通过及时的关注、丰富的积累、准确的思考、高效的服务、优良的品质，以适应新常态，服务新常态。本人认为，为适应新常态，环保律师至少应该在以下几方面做出努力： 1、关注时事，紧跟时代 环保新常态的重要特征是常变常新，所以在今后我国环保新常态的形成时期，环保规范内容会更加丰富，形式会更加多样，手段会更加完善，体系会更加系统，管理会更加科学。环保律师必须通过及时掌握新的要求和变化，紧跟时代，及时研究、调整和完善自己的服务方案，使自己的专业服务符合形势的需要，适应政府需要。 2、全面学习，形成体系 环保法治服务所需的知识是一个庞大而复杂的体系，既包括法律、法规、规章、政策，也包括标准、技术等，每部法律或政策都会形成一个自我体系，各个体系间又存在相互联系，且随着形势的变化，这些内容会随之发生变化。所以，要想提供专业的服务，就必须全面学习，系统思考，科学分析，深刻理解，在思考中形成符合自己思维方式的完整的知识体系，并不断更新，不断完善，这样才能适用范围服务特别是新常态的要求。 3、明确目标，突岀重点 与环保法治体系的庞大复杂相联系，环保法治服务同样也是一个复杂的体系，既有诉讼的，也有非诉的；既有政府的，也有企业的、个人的；既有大气的，也有水、光、噪声、土壤、辐射等污染介质的；既有行政许可的，也有行政处罚、行政强制的等。不同的分类产生不同的要求，不同的主体需要不同的服务，不同的介质对应不同规定，不同的行为导致不同责任。在如此庞杂的服务项目中，我们暂时没有能力开发出满足所有需求的优质服务。我们只能立足实际，统筹安排，明确目标，确定重点，逐步推进。只有这样，我们才能够实现专业、优质、高效的服务目标。 4、专业规范，提升品质 专业是新时期社会化分工的必然要求，也是提升服务品质的必然要求。社会发展到目前，在信息化的大背景下，人们的分工合作变得越来越容易，合作已经成为必然趋势。环保专业律师同样应该顺势而为，强化专业修养，提高专业品质，集中精力搞专业，全心投入提品质。 5、注重效果，提高效率 环保新常态的一个重要内容是将环保管理的核心从总量控制为核心向质量控制为核心转变，这体现了国家环境管理体制的重大变化，是以效果为核心的管理。与此相适应，我们律师的服务，也要向以效果为核心的服务转变，强调客户体验和服务效果，用最优质、最高效的服务回馈客户。 三、政府环保法治服务新内容 个人认为，在环保新常态下，环保专业律师除之前提供的常规服务外，还可以为政府提供以下新的环保法治服务： 1、行政决策风险评估 十八届四中全会决定强调进行决策风险评估，《党政领导干部生态环境损害责任追究办法》明确了领导干部生态环境损害责任追究的内容、方式、程序等，这就必然引导各级领导在决策中更加重视生态环保评价工作。但由于长期以来，政府及其领导干部对生态环境重视不够，导致能够进行这方面评价的力量严重不足，不能适应现实需要。此时，政府一定会寻求专业机构提供这类服务，这正是我们环保专业律师的强项，是我们发挥专业优势的最好时机。 要做好行政决策风险评估工作，我们既要全面系统了解生态环境保护的法律、法规、规章、政策、标准，又要统筹考虑决策涉及项目的全过程以及相关影响因素，运用全面、系统、科学的评价方法，对政府决策的合法性、合理性、规范性、协调性等进行系统论证，形成评估结论。这是环保专业律师的机遇，同时也是真正的考验和挑战，需要我们长期积累，缜密思考。 2、执法行为评估和论证 本人将政府的工作归纳为“规划、规范、规制”的“三规”。规划是总体规划，是对制度、步骤、措施、实施等的全面系统安排。规范是指依法行政，按照法律和政策的规定，保证行政行为合法。规制是指其对行政行为相对人的管理，特别是培训教育，提高行政相对人的素质和自觉遵守法律的能力，减轻行政执法负担。 规范行政行为是政府的重要工作，行政行为是否合法，将直接影响到整个环境管理的效果，应该保证其规范。但由于我国环保管理工作还不成熟，执法队伍特别是基层执法队伍的整体素质还不是很高，还无法适应环保新常态的要求。所以，为了适应环保新常态的要求，提高行政效率，防范和控制行政执法风险，增强环境管理的效果，政府必然会寻求社会力量的支持，而这个力量中的最专业的力量当然是环保专业律师。 环保专业律师可以发挥自己的优势，对行政执法人员进行培训、对行政行为进行评估和论证等。从我们已经提供的服务看，这种需求越来越大。关键是我们要做好准备，应对需求。 3、设区的市环保立法服务 这是2015年新产生的法律服务需求，是随着《立法法》的修改而产生的新业务。立法法赋予全国284个设区的市立法权，而立法权三大内容中就包括环保立法。这虽然是一件好事，但对于大多数设区的市来说却是一个巨大的挑战。因为，很多设区的市之前没有这方面的经验和专业积累，所以无法利用好这一有效手段。在此情况下，自然而然就催生了环保立法的现实需要。我们环保专业律师应该抓住这一机遇，利用我们熟悉环保法律、了解实际情况、善于解决矛盾的明显优势，顺势而为，积极准备。实践表明，参与立法是一个非常好的提高和展现服务能力的机会。广东律协环保委已经在2015年7月份组织了一次设区的市环保立法研讨会，收到了明显的效果。 4、企业环保法治培训 如前所说，政府工作中的规制就包括对企业的环保法治培训。这种培训因有助于提升作为行政行为相对人的企业环保法治意识，增强企业守法主动性，符合环保管理发展趋势，减轻环保执法压力等优势，已经引起相关部门的重视。环保专业律师集专业知识、实践经验于一身，是政府环保法治培训的最佳人选。当然，这也需要我们强化专业知识和培训技巧的训练，全面提升培训能力和效果。 5、其他新业务 随着环保新常态的进一步发展和完善，新业务会不断出现和发展，需要我们密切关注，及时发现并做好研发。 总之，环境保护工作目前仍处于发展过程中，相应的法治体系建设也处在形成过程中。与此相对应，环保法治需求也在变动期并呈现出现不断增加的趋势。环保专业律师一定要有敏锐意识，善于捕捉新的业务机会，勤于思考，勇于开拓，用优质的专业技能和高效的服务能力服务环保、助力环保。 2015年9月20日 |
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责任编辑：dongzelaw
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