邹鲲 :建设项目试生产环境行政执法的困惑及解决
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[摘要]：建设项目环境影响评价制度是我国目前生态环境保护的基本制度之一。建设项目试生产属于环境影响的过程评价，须经环境行政机关许可方能进行。本文通过对建设项目试生产现有法律规定的效力、试生产期限、试生产期间主体发生变更时行政相对人的确定、行政处罚方式等具体问题进行分析，以期厘清环境行政执法的依据和标准。 [关键词]：环境影响评价 试生产 主体变更 法律责任 生态文明建设是新一届中央领导集体治国理政国家战略的重要组成部分。党的十八届三中、四中全会对环境监管执法工作做出了新部署。本届政府高度强调减少事前审批、加强事中事后监管，全面加强环境监管执法工作，已经成为我国各级政府及相关部门环境执法的新常态。由于社会经济的发展离不开建设，我国规定建设对生态环境有影响的项目，为防止产生新的污染、破坏生态环境，应当进行环境影响评价，建设项目试生产是建设活动的中间环节之一，我国对此规定有一系列的环境监管措施。 建设项目环境影响评价是指为实现科学决策，对建设项目实施后可能造成各种环境因素及其所构成的生态系统的环境影响进行分析、预测和评估，提出预防或者减轻不良环境影响的对策和措施，进行跟踪监测的方法和制度[①]。实践中，建设单位应当在建设项目立项审批阶段最迟不超过开工前，依项目类型、规模不同向各级环境行政机关报送环境影响报告书、环境影响报告表或者填报环境影响登记表，获得环境行政机关许可后，方能开展项目建设。 建设项目试生产是在建设项目主体工程完工后，由于拟投入使用的生产设施和设备可能没有达到设计的最佳状态，需要先进行调试运行以实现性能最优的项目建设的中间过程。试生产的范围不仅包括建设及生产所需的设施设备，也包括配套建设的环境保护设施，即试生产必须落实环境保护设施与主体工程同时设计、同时施工、同时投产使用的“三同时制度”[②]。建设项目试生产属于环境影响的过程评价，建设单位申请试生产依法需要制订方案，获得行政许可后方能进行[③]。建设项目试生产处于项目主体建设完成后竣工验收前的中间阶段，因而试生产是否能够顺利通过成为建设项目竣工验收及正式投入使用的关键环节。 需要明确的是，试生产并非所有建设项目的必经阶段。是否申请试生产的主动权在建设单位，由于试生产的行政许可审批相较于直接申请竣工验收相对容易，建设单位往往会先申请进行试生产。为了应对和解决实践中频频出现的建设项目主体工程完工但配套建设的环境保护设施未能同时完工，建设单位严重超出试生产的规定期限不及时申请竣工验收，“久试不验”屡禁不止等实际问题，各级行政管理部门出台了多种规范性文件，但同时又引发了各行政主管部门规定的试生产期限不一致，行政执法标准不统一等新的问题，本文将对上述问题予以分析并提出解决方案。 一、对建设项目试生产环境行政执法的法律适用分析 我国目前几乎所有环境保护立法中都规定有建设项目及配套环境保护设施的建设、运行、使用的“三同时”制度，但象征意义大，可操作措施少。相对而言，具有可执行性的规定包括《环境影响评价法》（2003年9月1日施行）、《建设项目环境保护管理条例》（1998年国务院令第253号）、《建设项目竣工环境保护验收管理办法》（2010年12月22日环保部令第16号）、《交通建设项目环境保护管理办法》（2003年交通部令第5号）、《危险化学品建设项目安全许可实施办法》及各省市环境、安监部门发布的规范性文件，依据《中华人民共和国立法法》规定[④]，它们的法律效力从高到低依次为《环境影响评价法》、《建设项目环境保护管理条例》、《建设项目竣工环境保护验收管理办法》、《交通建设项目环境保护管理办法》、《危险化学品建设项目安全许可实施办法》以及其他规范性文件。因而，当出现下位法与上位法冲突的时候，应当适用上位法的规定。 有关建设项目试生产的规定主要体现在《建设项目环境保护管理条例》（1998年国务院令第253号）、《建设项目竣工环境保护验收管理办法》（2010年12月22日环保部令第16号）之中，由于《建设项目环境保护管理条例》属于行政法规，《建设项目竣工环境保护验收管理办法》属于部门规章，因而，环境行政机关在有关建设项目试运行的行政执法依据应当以《建设项目环境保护管理条例》为主，《建设项目竣工环境保护验收管理办法》为辅。 此外，2003年9月1日施行的《环境影响评价法》吸收了1998年11月29日发布的《建设项目环境保护管理条例》中有关建设项目环境影响评价的内容，但对建设项目的试运行不置可否。鉴于国务院并未废止《建设项目环境保护管理条例》，因而在关于建设项目试运行的所有规定中，《建设项目环境保护管理条例》应当是目前环境行政机关对建设项目试运行的最高执法依据。 二、建设项目试运行的期限应严格执行《建设项目环境保护管理条例》规定的3个月，不应随意延长。 《建设项目环境保护管理条例》、《建设项目竣工环境保护验收管理办法》都有试运行期限的规定，但规定并不完全一致。其中《建设项目环境保护管理条例》规定的期限为自建设项目投入试生产之日起3个月内，建设单位应当向环境行政机关申请竣工验收[⑤]。但是，《建设项目竣工环境保护验收管理办法》除了重申了上述规定外，还作出了扩大解释——对试生产3个月确不具备环境保护验收条件的建设项目，建设单位应当在试生产的3个月内，向有审批权的环境环境保护行政主管部门提出该建设项目环境保护延期验收申请，说明延期验收的理由及拟进行验收的时间。经批准后建设单位方可继续进行试生产。试生产的期限最长不超过一年。核设施建设项目试生产的期限最长不超过二年。[⑥] 有关建设项目试运行期限的规定还散见于《国家安全监管总局关于危险化学品建设项目安全许可和试生产（使用）方案备案工作的意见》规定：属于联合生产性的建设项目试生产期限一般不得超过12个月；其他建设项目试生产（使用）期限一般不得超过6个月[⑦]。《山西省环境保护厅关于进一步加强建设项目试生产环境监管的通知》（晋环发[2013]15号）、《湖南省环境保护厅关于进一步加强建设项目试生产管理的通知》(湘环发[2013]8号)、《湖北省环境保护厅办公室关于进一步加强建设项目试生产（试运行）管理的通知》（鄂环办[2013]312号）等省环保局规范性文件规定试运行期限为一年，但《河北省环境保护厅办公室关于进一步强化建设项目试生产（运行）环保“三同时”监督检查的通知》（冀环办发[2010]225号）则规定试运行期限为三个月。由此可见，各地把握试运行的期限行政执法尺度明显不统一。[⑧] 笔者认为，基于前述法律效力的分析，《建设项目环境保护管理条例》属于国务院行政法规，法律效力高于环保部部门规章及各省市环保部门的规范性文件，因而行政执法时应当以《建设项目环境保护管理条例》为主要依据，建设项目试运行的期限应当统一为3个月。 三、对企业试生产期间的环境违法行为，环保部门应视不同情况分别实施行政处罚。 1、对建设项目配套环保设施未与主体工程同时投入试运行的，应依据《建设项目环境保护管理条例》第二十六条的规定，责令建设单位限期改正；逾期不改正的，责令停止试生产，可以处5万元以下的罚款。 2、对建设项目投入试生产3个月内未申请环保设施竣工验收的，应依据《建设项目环境保护管理条例》第二十七条的规定，责令限期办理环保设施竣工验收手续；逾期未办理的，责令停止试生产，可以处5万元以下的罚款。 3、对试生产期间未经环保部门同意擅自拆除或者闲置污染防治设施，排污超标的，应分别依据《水污染防治法》第七十三条、《大气污染防治法》第四十六条、《环境噪声污染防治法》第五十条、《固体废物污染环境防治法》第六十八条和第七十五条的规定处罚。[⑨] 4、对建设项目投入试生产超过3个月仍未申请环保设施竣工验收的，可认定为试生产结束投入正式生产，应依据《建设项目环境保护管理条例》第二十八条的规定，责令停止生产或使用，可处10万元以下的罚款。 5、对试生产期间造成环境污染事故的，应分别依据《水污染防治法》第八十三条、《大气污染防治法》第六十一条、《固体废物污染环境防治法》第八十二条的规定予以处罚。[⑩] 6、 建设单位对试生产违法行为的行政处罚不能按期改正的，同时可以适用《环境保护法》第五十九条、《环境保护主管部门实施按日连续处罚办法》第五条规定实施按日计罚。 7、对建设项目未依法进行环境影响评价，被责令停止建设却拒不执行、被责令停止建设后拒绝阻挠环境保护监督部门核查的行为，可以依据《环境保护法》第六十三条第一项、《行政主管部门移送适用行政拘留环境违法案件暂行办法》第三条规定，移送公安机关予以行政拘留。 四、试运行或者竣工验收期间建设单位责任主体发生变化的行政执法相对人的确定 由于建设单位试运行期间不按时申请竣工验收，试运行期间常常出现公司名称或者投资人等各种变化，给环境行政机关执法造成一定的障碍。笔者认为，实践中应当依据《中华人民共和国公司法》,结合能够导致公司主体变更的情形——公司更名、合并、分立、解散等——分别进行分析，方能准确确定行政相对人。 1、公司的更名、合并、分立以及解散都需要经过工商局登记备案，因而，任何一个单位若自称责任主体发生了变化，在工商局信息中心均可以查证是否属实。因而环境行政机关有必要与工商局（市场监督局）形成工作联动机制，对需要核实的情形，即时直接网络查询，提高行政执法效率。 2、由于公司合并或者分立涉及的主要是公司出资人、资本数额的变化，只要不涉及公司名称的变化，不会出现责任主体前后不一致的状况。若出现公司名称变更的情形，则应当对变更名称后的权利义务承继主体进行处罚。例如配套环保设施未建成、未验收或者验收不合格的建设项目若交付给新的责任主体，新的责任主体投入生产或使用该项目的，依据《建设项目环境保护管理条例》第二十八条规定，环境行政机关有权要求新的责任主体停止生产或使用，处10万元以下的罚款。 3、若项目建成后出现公司解散的情形，建议环境行政机关可以参考《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国民事诉讼法〉的解释》第六十四条“企业法人解散的，依法清算并注销前，以该企业法人为当事人；未依法清算即被注销的，以该企业法人的股东、发起人或者出资人为当事人”的规定，区分不同情形对相关主体进行行政处罚。 4、任何情况下，公司法定代表人的更换不属于公司主体的变化，不会影响公司对外的权利义务责任承担，因而法定代表人的变更对环境行政机关执法没有影响。 人类的发展和进步离不开建设活动，建设项目环境影响评价制度为处理好人类活动与自然生态的关系进行了制度预防性平衡。建设项目试生产存在的问题不仅需要行政机关的严格执法，更需要建设单位的自觉守法，只有实现人与自然的和谐相处，经济、社会和环境的协调发展，绿水青山必将是金山银山，中华民族永续发展，建设美丽中国亦将指日可待。
[①]《环境影响评价法》第二条
[②]《建设项目环境保护管理条例》第十六条、第十八条
[③]《建设项目竣工环境保护验收管理办法》第七条
[④]《中华人民共和国立法法》第七十九条
[⑤]《建设项目环境保护管理条例》第二十条
[⑥]《建设项目竣工环境保护验收管理办法》第十条
[⑦]《国家安全监管总局关于危险化学品建设项目安全许可和试生产（使用）方案备案工作的意见》（安监总危化[2007]121号）第十八条
[⑧]《山西省环境保护厅关于进一步加强建设项目试生产环境监管的通知》（晋环发[2013]15号）第三项；《湖南省环境保护厅关于进一步加强建设项目试生产管理的通知》(湘环发[2013]8号)第三项；《湖北省环境保护厅办公室关于进一步加强建设项目试生产（试运行）管理的通知》（鄂环办[2013]312号）第五项；《河北省环境保护厅办公室关于进一步强化建设项目试生产（运行）环保“三同时”监督检查的通知》（冀环办发[2010]225号）第二项
[⑨]《水污染防治法》第七十三条：违反本法规定，不正常使用水污染物处理设施，或者未经环境保护主管部门批准拆除、闲置水污染物处理设施的，由县级以上人民政府环境保护主管部门责令限期改正，处应缴纳排污费数额一倍以上三倍以下的罚款；
《大气污染防治法》第四十六条：违反本法规定，有下列行为之一的，环境保护行政主管部门或者本法第四条第二款规定的监督管理部门可以根据不同情节，责令停止违法行为，限期改正，给予警告或者处以五万元以下罚款： （三）排污单位不正常使用大气污染物处理设施，或者未经环境保护行政主管部门批准，擅自拆除、闲置大气污染物处理设施的； 《环境噪声污染防治法》第五十条：违反本法第十五条的规定，未经环境保护行政主管部门批准，擅自拆除或者闲置环境噪声污染防治设施，致使环境噪声排放超过规定标准的，由县级以上地方人民政府环境保护行政主管部门责令改正，并处罚款。 《固体废物污染环境防治法》第六十八条：违反本法规定，有下列行为之一的，由县级以上人民政府环境保护行政主管部门责令停止违法行为，限期改正，处一万元以上十万元以下的罚款：（四）擅自关闭、闲置或者拆除工业固体废物污染环境防治设施、场所的； 第七十五条：违反本法有关危险废物污染环境防治的规定，有下列行为由县级以上人民政府环境保护行政主管部门责令停止违法行为，限期改正，处二万元以上二十万元以下的罚款：（三）擅自关闭、闲置或者拆除危险废物集中处置设施、场所的；
[⑩]《水污染防治法》第八十三条：企业事业单位违反本法规定，造成水污染事故的，由县级以上人民政府环境保护主管部门依照本条第二款的规定处以罚款，责令限期采取治理措施，消除污染；不按要求采取治理措施或者不具备治理能力的，由环境保护主管部门指定有治理能力的单位代为治理，所需费用由违法者承担；对造成重大或者特大水污染事故的，可以报经有批准权的人民政府批准，责令关闭；对直接负责的主管人员和其他直接责任人员可以处上一年度从本单位取得的收入百分之五十以下的罚款。
对造成一般或者较大水污染事故的，按照水污染事故造成的直接损失的百分之二十计算罚款；对造成重大或者特大水污染事故的，按照水污染事故造成的直接损失的百分之三十计算罚款。 造成渔业污染事故或者渔业船舶造成水污染事故的，由渔业主管部门进行处罚；其他船舶造成水污染事故的，由海事管理机构进行处罚。 《大气污染防治法》第六十一条：对违反本法规定，造成大气污染事故的企业事业单位，由所在地县级以上地方人民政府环境保护行政主管部门根据所造成的危害后果处直接经济损失百分之五十以下罚款，但最高不超过五十万元；情节较重的，对直接负责的主管人员和其他直接责任人员，由所在单位或者上级主管机关依法给予行政处分或者纪律处分；造成重大大气污染事故，导致公私财产重大损失或者人身伤亡的严重后果，构成犯罪的，依法追究刑事责任。 《固体废物污染环境防治法》第八十二条：违反本法规定，造成固体废物污染环境事故的，由县级以上人民政府环境保护行政主管部门处二万元以上二十万元以下的罚款；造成重大损失的，按照直接损失的百分之三十计算罚款，但是最高不超过一百万元，对负有责任的主管人员和其他直接责任人员，依法给予行政处分；造成固体废物污染环境重大事故的，并由县级以上人民政府按照国务院规定的权限决定停业或者关闭。 |
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