云南省自然保护区生态补偿机制之研究

郑 伟  张淼淼 （昆明理工大学法学院, 昆明 650224）

摘要：云南省是我国重要的生态屏障区，也是我国生态最脆弱的地区，实施生态补偿是西部大开发展战略的重点内容，也是实践科学学发展观的重要举措。本文从西部自然资源、经济状况出发,依据生态环境价值论、公共物品理论和外部性理论，探讨云南省自然保护区的生态补偿机制构建问题。

关键词：云南    自然保护区    生态补偿

云南省总面积约39万平方千米，占全国面积4.11％，在全国各省级行政区中面积排名第8。总人口4513万（2008年），占全国人口3.36％，人口排名为第13名。云南省疆域辽阔，人口稀少,是我国经济欠发达、需要加强开发的地区，也是少数民族主要的聚居区。云南省不仅是长江、黄河、珠江等大江大河的发源地和主要集水区，也是野生动物的主要栖息地，对我国生态环境的影响举足轻重[1]。生态补偿制度是指凡是由外部推动或承担、一切有利于生态环境保护和改善的行为都可以认为是生态补偿，由于云南属于西部大开发地区，在当前法规、政策和人们的研究、探讨中所涉及的生态补偿主要指国家或东部地区对西部地区实施生态环境保护和建设行为给予的支持和鼓励，具体形式包括资金、物质的直接投入、技术、信息、项目、政策倾斜以及向外移民之类减轻西部生态环境压力的行为等。

一、云南省自然保护区生态补偿对西部大开发的重要现实意义

实行生态补偿机制有助于整合和拓宽云南省自然保护区的融资渠道，解决云南省自然保护区资金短缺的问题，促进当地的经济发展。目前，经费短缺已成为云南省自然保护区发展的最大障碍，大多数地方政府不能保证对云南省自然保护区最基本的投人，使得当地陷入“贫困—人口增长—环境退化—更加贫困”的恶性循环中[2]。实行生态补偿机制可以通过经济激励手段解决资金问题，将生态建设与促进当地经济发展相结合。

可持续发展的战略思想要求云南省实行生态补偿机制。可持续发展是西部大开发的战略指导思想，是以实现经济、社会、生态协调发展为目标。长期以来，西部大规模的资源开发，在为国家的经济发展做出巨大贡献的同时，但也带来了不可弥补的资源浪费、生态恶化和环境污染等环境问题。实行生态补偿，就是以发展为目标，对环境进行治理、恢复、补偿，以可持续发展的方式开发和利用资源。

实行自然保护区生态补偿机制是国家生态安全的重要保障。云南省在我国处于重要的战略地位，是我国三大江河的发源地，其生态功能极为重要，承载着水源保护、水源涵养、防风固沙和生态多样性的生态功能，因此，改善西部生态环境，保障国家的生态环境安全起到直接的影响。

二、自然保护区生态补偿的理论依据

（一）生态环境价值论

生态系统服务功能价值的深人认识和研究，是反映生态系统服务市场价值、建立生态补偿机制的重要基础。自然保护区是集自然资源属性和自然生态属性于一体的特殊区域，其存在能改善区域甚至全球的生态环境条件，为人类和其他物种的生存和发展提供物质基础和环境基础。自然保护区具有特殊的生态功能和经济价值，它具有持续地为人类提供食物原材料和水资源的潜力，并在保护生物多样性以及旅游休闲等方面发挥着重要作用，给人类带来了巨大的经济效益、生态效益和社会效益。

（二）公共物品理论

公共物品理论是指满足公共需要、具有共同消费性质的产品和服务。它有3个基本特征:效用的不可分性，消费的非竞争性，受益的非排他性[3]。自然保护区符合公共物品的基本特征，如果由市场提供，每个消费者都不会自愿掏钱去购买，而是等着别人去购买而自己顺便享用它所带来的利益。同时，由于好的公共物品社会边际效益超过了私人边际效益，但其生产者只会依据私人的成本和收益来决定其提供数量，因而必然会造成公共物品的供给不足。公共物品为政府介入或干预提供了必要性和合理性的依据[4]。完善公共服务，重要的是强调政府的主体责任、公平的管理和公共支出的支持。

（三）外部性理论

外部性是指在没有市场交换的情况下，一个生产单位的生产行为(或消费者的消费行为)影响了其他生产单位(或消费者)的生产过程(或生活标准)，即私人收益与社会收益、私人成本与社会成本不一致。如果私人收益小于社会收益则产生外部经济性;如果社会成本大于私人成本则外部不经济性[5]。自然保护区的外部性体现在，其保护的各种具有价值的生态系统能提供各种商品和服务以及当地的旅游开发，具有典型的外部经济性特征。外部不经济性体现在，在核心区和缓冲区实行绝对保护，迫使当地居民放弃了对原有资源环境的依赖，并且旅游开发等活动对当地生态环境和文化传统造成破坏。

三、云南省自然保护区生态补偿的现状及存在的问题

（一）云南省自然保护区生态补偿的现状

随着西部大开发战略的实施和生态补偿的实质性展开，现已形成了以不断完善的政策法规体系为支撑、以一系列重大战略规划和计划为导向、以中央财政转移支付为主要投资渠道、以重大生态保护和建设工程及其配套措施为主要形式、以各级地方政府为实施主体的生态补偿总体框架。其中，中央政府通过制定相关的政策法规和重大规划计划为西部生态补偿提供宏观指导和保障。在此基础上，设计并提出一系列的生态保护和建设工程及配套政策措施，与西部大开发其他战略行动相结合，作为西部大开发战略实施方案的有机组成部分，最后各级地方政府为实施主体加以落实。法律法规国家通过《防沙治沙法》、《森林法》、《草原法》、《水土保持法》、《农业法》、《矿产资源发》、《土地管理法》、《退耕还林条例》、《水利产业政策》、《自然保护区条例》、《国务院关于实施西部大开发若干政策措施的通知》、《国务院关于进一步推进西部大开发的若干意见》、《关于加强草原保护与建设的若干意见》等法律法规和政策意见，规定了对西部或涵盖西部范围内的生态保护与建设的扶持、补偿的要求及操作办法，是实施西部生态补偿的重要法规依据。

目前，由于缺少利益驱动、利益联结、利益平衡和利益补偿，造成生态建设周期长、收益低、风险大，抑制人们投身于生态建设和投资生态产业的意愿和积极性。缺乏补偿，妨碍云南省经济结构调整和产业结构升级换代，难以淘汰高能耗、高污染的落后产业和有害技术工艺设备；缺乏补偿，缺乏资金，难以将生态建设和扶贫工作有机结合起来，无法打破贫困地区的“贫困—生态破坏”的恶性循环。因此，建立云南省生态补偿机制是建立云南绿色经强省和生态云南的重大现实课题。目前，正在探索的路径主要有三条，一是转变发展方式，在滇西北地区走出一条保护与开发良性互动的新路子，帮助群众脱贫致富；二是在划分国家总体功能区的过程中，进一步加大财政转移支付力度和补助力度；三是探索建立一种生态补偿的办法，也就是在水电开发和矿产开发过程当中提出一部分资金作为生态补偿、生态恢复的所需资金。云南省已确立“先易后难，重点突破；条件成熟一个，建立一个；逐步完善，分步到位”的生态补偿发展战略，云南省生态补偿框架已初步建立。

(二)云南省自然保护区生态补偿实施过程中存在的问题

社科院西部发展研究中心课题组对“十五”期间中国西部开发计划实施结果进行了评估，认为生态环境保护目标中“重点治理区域生态环境恶化趋势得到初步遏制”的主目标“实施成效良好”，在七项战略目标中实施效果仅次于基础建设的目标。而在对项目实施后的西部生态环境质量改善程度而言，《国务院关于进一步推进西部大开发的若干意见》(国发[20043 6号)中则认为“生态环境局部有所改善、总体恶化趋势尚未扭转”[6]，并且与1998年西部大开发计划实施之初生态环境总体状况差别不大。2009年l2月9 日，云南省水利厅在昆明市召开了云南省水土保持生态补偿政策研究报告审查会。研究报告从基础研究、案例分析、制度研究等方面入手，采用定性与定量相结合的方法，通过分析和计算，提出健全和完善现有水土保持生态补偿机制的政策建议。云南省生态补偿虽取得了显著的成果，但实施生态补偿的具体过程中，存在以下一些问题：

1.法律法规不健全

首先，关于生态补偿的立法落后于生态建设的发展，对新的生态问题和生态保护方式缺乏法律支撑。其次，相关法律对各利益相关者权利义务责任界定、对补偿内容、方式和标准规定不明确。第三，一些重要法规对生态保护和补偿的规范不到位，操作性不强。

2.投融资渠道单一

当前云南省投资增长主要依靠基建投资和国有经济投资来拉动，尤其是在基础设施和生态环境建设领域，资金来源主要是依赖政府财政资金和银行贷款。西部大开发战略实施的前五年，国家通过财政性建设资金、国债资金、转移支付等给西部筹措了500亿元生态建设资金，占西部重大生态建设工程投资的大部分，初步打开了西部生态建设的局面[7]。但目前，云南省生态建设需要长期持续投入，以国家投入为主体的融资机制显然不能满足长期生态补偿的需要，多层次、多渠道、全方位筹措西部生态建设资金是云南生态补偿机制的首要任务。

3.补偿方式简单

当前实施的生态建设与补偿措施具有“三多三少”的特点，即部门补偿多，农牧民补偿少；直接物资、资金补偿多，产业扶持、生产方式改善少；生态建设多，相应的经济发展、扶贫、农村能源结构调整少[8]。若不致力通过调整云南省特别是农村产业结构、改善人民的生产和生活方式、减轻生态环境压力，所有的生态环境建设工程都难以真正奏效。

4.实际操作中补偿责任难以明确

 生态补偿的基本原则为“谁受益、谁补偿”、“谁破坏、谁恢复”、“谁污染、谁治理”，但涉及具体补偿行为时，补偿的主体和受体关系并不明确。国家或东部地区应该按照“谁受益、谁补偿”的原则，对云南省的这种付出进行鼓励和补偿。而东部地区上交国家财政的税收和财政收入比例远远大于云南省，国家通过财政转移支付等手段已经部分实现了对云南省的补偿，而且中国生态脆弱且破坏严重的地区大多在西部，东部地区生态环境相对良好，这种差异不仅是地区自然环境分异的结果，也与东西部之间在各自区域内生态保护和建设中的投入强度大小直接相关，因此应该按照“谁破坏、谁恢复”的原则进行处理。

四、云南省自然保护区生态补偿制度的框架设计

云南省自然保护区的法制建设，必须建立在自然规律的基础上，把“社会－经济－生态” 作为一个整体系统进行考量。立法应当考虑以下三方面：一是对资源利用的效率原则；二是人与自然之间、不同人类活动间以及个体与整体间的共生或平性原则；三是维持系统结构、功能和过程稳定性原则[9]。主要有以下内容：

（一）完善法律法规

法律上需要加以明确的一是生态补偿机制的资金来源渠道，明确中央和地方的分工以及各级政府的生态补偿建设投入占其财政支出的比重，规定投入增长率；二是各级政府负责人的环境目标和环境责任，各级领导必须在任期内实现辖区生态环境的“保值增值”[10]；三是对与现有生态补偿有关的法律法规体系进行清理、修订和完善，废止那些已经不能适应当前的经济和环境形势的条款。

（二）健全投资融资机制

投资融资机制应以政府投入为主，全社会支持生态环境建设的投资融资体制。云南省的生态环境建设应以政府特别是中央政府投资为主。通过提高资源型产品税收、建立环保基金、组建环境银行、争取国家资金等方式实现多层次、多渠道、全方位筹措西部生态建设资金。

（三）完善生态补偿方式

生态补偿主要通过以下几个制度加以完善：第一，生态补偿转移支付专项基金制度，加大国家在云南省的投资力度。专项基金可以通过几种途径取得，一种方式是从国民经济中，按现行生态环境损失提取所需比例(据有关统计，我国经济增长的生态环境成本约占GDP的5％～10％)：另一种方式是在“西电东送”、“西气东输”等凡属涉及西部环境损失的大型项目中提取一定比例的生态补偿费[11]。第二，强化财政转移支付制度，国家应实施更有利于云南省的中央财政转移支付制度，根据西部各省区的发展状况，确定国家向西部各省区的财政转移递增比例并确保财政转移份额。建立地区间财政转移支付制度，东部沿海省份可以向对口支援的西部省份予以各种形式的实物转移支付(如技术、设备、资产转移等)和价值转移支付等[12]。第三，国家西部生态补偿与生态建设基金制度，通过从东部地区开征生态环境税的途径来实现西部生态补偿。

（四）明确补偿责任

明确各地区的保护的责任与补偿的义务的手段包括：第一，在全国生态功能区划的基础上界定各生态功能区的生态功能定位，从而明确各生态功能区的保护责任和补偿义务。第二，基于生态资产与生态占用核算，确定各地区对全国生态环境的贡献和占用，从而确定各地区应该承担的责任。第三，根据生态保护人人有责的原则，制定全国统一的人均森林覆盖率、自然保护区面积的责任标准，以此判断各地区是否完成了国家要求的生态保护责任，从而确定各地区保护和补偿的身份等。

参考文献：

[1] 《西部11 省（市、区）城乡居民生活状况调查》，载《2006 年：中国社会形势分析与预测》http://www.china.org.cn/chinese/zhuanti/06fxyc/1095848.htm

[2] 胡鞍钢主编．地区与发展——西部开发新战略[H]．北京：中国计划出版社，2001．

[3] 沈满洪，杨天. 生态补偿机制的三大理论基石[N]. 中国环境报，2004-03-02

[4] 毛显强、钟瑜、张胜. 生态补偿的理论探讨[J]. 中国人口·资源与环境. 2002，12(4)：38-41.

[5] 孔月斌. 试论森林生态补偿制度的政策理论、对策和实现途径[J]. 西北林学院学报.2003，18(2) :101一104.

[6] 国家发展计划委员会地区经济发展司编写，十五”生态建设和环境保护重点专项规划背景资料集．北京：中国计划出版社，2002．

[7] 张润昊. 生态效益补偿问题片论[C] . 2004年中国法学会环境资源法学研究会年会论文集，2004-08-30

[8] 杜群. 生态补偿的法律关系及其发展现状和问题[J]. 现代法学，2005，(5):186-191.

[9] 戚道孟. 我国生态保护补偿法律机制问题的探讨[J]. 中国发展，2003，（3）：18.

[10] 杜万平. 完善西部区域生态补偿机制的建议[J]. 中国人口·资源与环境，2001，（3）： 119 - 120.

[11] 徐海根. 中国自然保护区经费政策探讨[J].农村生态环境,2001，17（1）：13-16

[12] 黄贤福、黄丽娟. 西部大开发与资源、生态环境保护立法研究[J]. 天府新论，2003，（2）：65.

Ecological Compensation of natural reservers in China West Area

ZHENG Wei   ZHANG Miao-miao

(Faculty of Law, Kunming University of Science&Technology, Kunming 650224,China)

Abstract: West area is the important ecological territory region and ecotone in China．Ecological Compensation is not only the emphasis of the west exploitation but also the important measure of practicing the view of scientific development. In this paper, from the West Area natural resources and economic status，according as the ecosystem services value theory、public goods theory and externality theory，discuss the ecological compensation of natural reserves in China West Area

Key words: YunNan; Natural Reserves; Ecological Compensation

作者简介：

郑伟（1986—），男，云南昆明人，昆明理工大学社会科学学院马克思主义哲学专业2009级硕士研究生，主要研究方向为马克思主义哲学。

张淼淼（1985—），女，山东莱阳人，昆明理工大学法学院环境与资源保护法专业2008级硕士研究生，主要研究方向为环境法。