张倩：《湿地公约》与我国湿地保护立法

2011-04-09 02:00:34 来源: 作者: 【大中小】浏览:1403次评论:0条

湿地公约》与我国湿地保护立法

张倩（江西理工大学环境资源法研究中心，江西赣州 341000）

摘要：湿地与森林、海洋并称为地球三大生态系统。我国于1992年加入《湿地公约》，积极履行公约义务，我国湿地保护取得成就的同时也得到国际社会的关注和肯定。作为《湿地公约》成员国，虽然在设立湿地管理机构、建立湿地自然保护区、制定湿地保护法律法规和规划、开展国际交流与合作及湿地科普教育等方面开展了富有建设性的实践，但仍有必要在借鉴相关国家经验的基础上进行湿地保护专项立法，在立法中确立湿地保护的指导思想，解决湿地区划、湿地管理体制、湿地资源权属等问题并明确相应的具体制度。

关键词：湿地公约湿地保护立法

一、《湿地公约》与我国的湿地保护

湿地与森林、海洋并称全球三大生态系统，由于兼具陆地生态系统和水生生态系统的特点，湿地是地球上生产力最高的特殊生态类型，具有保持水源、净化水质、蓄洪防旱、调节气候、美化环境和维护生物多样性等重要生态功能，因此被誉为“地球之肾”、“天然水库”和“天然物种库”。同时，湿地还为人类的生产、生活提供多种资源，是最重要的生命支持系统之一，是人类赖以生存的重要自然资源。

（一）《湿地公约》的签署

湿地保护公约滥觞于1962年，当时在欧洲有大量湿地被开垦，导致许多水禽丧失了栖息地。1960年Mr.Luc Hoffmann启动了一个项目，当时国际自然与自然资源保护联盟（现更名为世界自然保护联盟，简称IUCN）、国际水鸟与湿地研究局、国际保护鸟类理事会（简称ICBP）也参与了此项目，并于1962年11月12—16日在法国开会，研究保护湿地的问题。经过8年的多次会议协商，在荷兰政府支持下起草了湿地公约的文本，题目是《关于特别是作为水禽栖息地的国际重要湿地公约》(Convention on Wetlands of International Importance Especially as Waterfowl Habitat，以下称《湿地公约》)。当时文本的核心内容是保护水禽，最后于1971年2月2日在伊朗旅游城市拉姆萨尔召开国际会议，次日18个国家在公约文本上签字，公约于1975年12月生效，此后历经过两次修改。为纪念这一创举，并提高公众湿地保护意识，1996年《湿地公约》常务委员会第19次会议决定，从1997年起，将每年的2月2日定为“世界湿地日”。目前，《湿地公约》已成为国际重要的自然保护公约之一，缔约方达158个，覆盖全球5大洲（亚洲、非洲、美洲、欧洲和大洋洲），基本奠定了其全球性公约的地位。全世界有1832块在生态学、植物学、动物学、湖沼学或水文学方面具有独特意义的湿地被列入国际重要湿地名录，总面积达1.70亿公顷。

（二）《湿地公约》的目标、主要内容及其组织机构

公约在前言中阐明了其目标。首先，由于人类同其环境是相互依存的，湿地具有的巨大经济、文化、生态等价值一旦损失将不可弥补。通过订立公约，期望现在及将来能够阻止湿地被逐步侵蚀及丧失。其次，湿地具有调节水分循环和维持特有植物特别是水禽栖息地的基本生态功能，由于季节性迁徙的水禽可能超越国界，因此应被视为国际性资源。订立公约以促进国内政策与国际行动结合，确保对湿地及动植物的保护。

《湿地公约》是一个政府间的环境公约。公约条文非常简洁，全文只有12条。公约第1条先为湿地下了一个定义，即“不问其为天然或人工、常久或暂时之沼泽地、湿源、泥炭地或水域地带或静止流动、或为淡水、半咸水水体者，包括低潮水深不超过6米的水域”。当时公约的重点是为保护水禽。虽然时过境迁，公约的意义早已超越了水禽保护，但这一条终未修改，仍保留水禽的定义。

公约在内容上主要强调国家保护湿地的责任：

1.缔约国至少指定领土内一块湿地列入国际重要湿地名单中。公约规定，每个缔约国在签署公约或交存批准书或加入书时应指定至少一个湿地列入由国际自然保护同盟掌管的名册中。列入名册的湿地的选择应基于它们在生态、植物动物学、湖沼学或水文学上的国际地位，同时考虑它们在各个季节对水禽的国际意义。

2.缔约国应考虑它们在养护、管理和明智利用栖息野禽原种方面的国际责任。公约规定将一处湿地列入名册决不损害湿地所在缔约国的主权，但缔约国同时承担责任，包括养护、管理和合理利用迁徙水禽群，制定和实施促进对里尔名册的湿地进行保护的计划。

3.缔约国应设立湿地自然保护区，相互合作，训练湿地管理人员，在需要时召开湿地和水禽养护大会。

最初公约的机构只有一个发表意见的缔约方大会，后经历次会议发展了公约的机构。1999年5月在哥斯达黎加召开第7届缔约方大会，正式确认国际鸟类组织、国际自然保护同盟、湿地国际和世界自然基金会为公约的伙伴组织。

（三）《湿地公约》在我国的践行

我国是世界上湿地类型齐全、数量丰富的国家之一，《湿地公约》划分的各种湿地类型在我国均有分布。据2002年统计，我国有31类天然湿地和9类人工湿地，主要有沼泽湿地、湖泊湿地、河流湿地、海岸湿地、水库、池塘、稻田等。2004年完成的全国首次湿地资源调查显示，我国现有湿地面积3848.55万公顷，居亚洲第一位，世界第四位。截至2004年1月，全国已建湿地自然保护区353处，其中，国家级46处，湿地面积为402万公顷；省级121处。这些保护区的建立，对保护自然资源、繁衍野生动植物、保存多样性、促进地方经济发展发挥了重要作用。

我国对湿地保护经历了一个从不被认识到认真对待的过程。长期以来人们只是把湿地当作荒滩、荒地、荒水，无限度地开发利用，并未把它作为一个重要生态系统进行保护，结果导致大量湿地资源遭到破坏。随着对湿地功能认知水平的提高，湿地保护越来越受到重视，1992年加入《湿地公约》后，湿地保护工作得到进一步加强。

1.制定湿地保护与管理的法律法规和重要规划。1992年中国加入湿地公约后，对湿地资源的保护管理立法也开始向专门化方向迈进。先是颁布一系列有关自然资源及生态保护的法律法规，如《中华人民共和国森林法》、《中华人民共和国野生动物保护法》、《中华人民共和国水法》、《中华人民共和国环境保护法》、《中华人民共和国海洋环境保护法》等多部与湿地保护密切相关的法律。各级地方政府根据国家有关法律，结合本地区实际情况，还制定了相应的实施办法及地方性法规，如《黑龙江省湿地保护条例》、《甘肃省湿地保护条例》、《江西省鄱阳湖湿地保护条例》等。

2.林业局成立湿地管理机构。中国正式加入《湿地公约》后，为全面履行公约，由国家林业局负责组织、协调全国湿地保护和有关国际公约的履约工作，国家林业局湿地保护管理中心承担中华人民共和国国际湿地履约办公室的具体工作。为全面提高我国履约能力，承担相应国际义务与责任，进一步促进并强化全国湿地保护管理工作，2007年4月3日，由中央编办批准成立了中华人民共和国国际湿地公约履约办公室。

3.建立湿地自然保护区。截至2008年底，全国已建立湿地自然保护区550多处，国家湿地公园达到38处，有36块列入《湿地公约》国际重要湿地名录，全国共有1790多万公顷自然湿地得到有效保护，约占总面积的49%。先后建立了黑龙江扎龙、吉林向海、江西鄱阳湖、湖南东洞庭湖、青海鸟岛、海南东寨港等30处国际重要湿地，为全球的湿地保护做出了杰出贡献。

4.开展湿地保护科普宣教工作，推动湿地恢复和重建工程。为提高全社会湿地保护意识，国家林业局等有关部门利用“世界湿地日”、“爱鸟周”等时机，在全国范围内开展大规模的湿地和水禽保护宣传活动；通过多种新闻媒介，向公众介绍湿地保护的科学知识；出版有关湿地保护的书籍，为湿地保护工作奠定了良好的理论基础。对于湿地恢复和重建工程，中国科学院水生生物研究所利用水域生态系统中藻菌共生的生态工程技术，改善了污染严重的湖北鸭儿湖湿地的水质。还有一些正在兴建的湿地公园，都标志着中国湿地恢复与重建工程蓬勃发展。

5.积极开展国际交流与合作。由于中国湿地对全球生物多样性保护、气候变化、跨国流域的水文系统等都有重要影响，中国政府自《湿地公约》签署以来，忠实履行承诺，与国际社会展开广泛交流与合作，与周边国家和地区签订一系列有关湿地保护的协定，如与日本、澳大利亚政府签订中日、中澳候鸟及栖息地保护协定；与俄罗斯政府签订中俄共同保护兴凯湖湿地协定。还与许多国际组织、国家及地区开展一系列湿地保护的国际合作项目，如与世界自然基金会、湿地国际、联合国开发计划署、国际自然保护联盟等国际机构和组织在湿地野生动物保护、湿地调查、湿地自然保护区建设以及人才培训等方面进行广泛合作，在国际上产生了积极影响。

我国的湿地保护成就也引起国际社会的普遍关注，在2005年召开的《湿地公约》第九届缔约国大会上，中国当选为湿地公约常委会成员国，树立了中国在保护自然生态上的良好国际形象。

二、国外湿地保护立法及对我国的启示

除南极洲，全球都可以找到湿地的踪迹。根据「世界自然保育监察中心」估计，湿地占全球陆地面积的6%，总面积约为5.7亿公顷(570万平方公里)，当中2%为湖泊、30%为泥塘、26%为泥沼、20%为沼泽、15%为泛滥平原。但据统计，自1900年以来，由于农业开发、矿山开采、城市化发展及其它人为因素影响，导致全球湿地面积锐减，许多国际重要湿地急剧减少引发严重的环境后果。因此，加强湿地保护已成为国际社会的共识，各国对湿地管理和保护的研究也从工程学研究扩展到法律政策上，美国等一些国家的研究与实践可以提供某些有益的启示。

（一）美国的湿地保护政策

美国一直把生态系统保护的重点放在湿地保护上。湿地是美国野生生物最重要的生息地，而美国50%以上的地区、90%的州都有湿地因开发而消失。美国联邦对湿地的立法与政策大致可分为三个时期，即湿地开发期、政策转型期和“零净损失”期。1972年以前处于湿地开发期，美联邦还没有以保护湿地为目的的法律，政府采取农业补贴和税收激励等措施，鼓励湿地转为他用。

70年代以后，随着剩余湿地供给的减少，公众开始认识到湿地独特和重要的功能价值，公众态度和公众政策开始从支援和补贴湿地转变到鼓励湿地保护和恢复上来，此时期被称为“政策转型期”。在这一时期，美联邦通过了《清洁水法》，该法第404条款是关于湿地保护与开发利用的最重要条款。其主要内容有：(1)管辖权的确定。此条款规定，任何替代物质进入任何类型的湿地都需经工程兵部队许可，在湿地中的所有开发活动也均由工程兵部队审查并决定是否授予许可权。(2)许可授予标准。不存在环境影响更小的替代措施，该项目对湿地并无重大不利影响，已采用所有使环境影响减轻的合理技术，不违反任何其它法律。(3)许可授予程序。许可授予程序比较复杂，它是美国传统的“正当法律程序”和公众参与政府决策两者结合的产物。许可授予一般程序是工程兵部队在接到一项改变湿地状况的申请后，应先向公众公开申请书并接受公众的书面意见。对于有重大环境影响的项目则首先进行环境影响评价，然后由部队在开发地附近举行听证会，接受公众意见，最后再依照审查标准对申请的项目进行审查并在一定期限内决定是否授予许可。(4)司法复审。依照《清洁水法》之规定，在湿地案件中，任何参与了许可程序且对许可决定不满的公民，都有权向联邦法院就许可决定提请司法复审。根据这一规定，公民及一些环境组织成功地阻止了一些大型项目对湿地的破坏。

除上述法律法规外，美联邦还提出了“湿地的总量和质量不能再降低”的“零净损失”政策目标，即任何地方的湿地都应该尽可能受到保护，转换成其他用途的湿地数量必须通过开发或恢复的方式加以补偿，从而保持甚至增加湿地资源基数。美国由此在湿地保护上进入了“零净损失”期。

（二）日本的湿地保护立法

日本也把湿地放在生态环境保护的首位。尽管迄今为止，日本尚未制定一部专门法律用于湿地保护，但却已建立了一个行之有效的湿地保护法律体系。该法律体系构成主要包括（1）宪法条款。分别从公民权利、财产权限制、立法授权等角度就环境保护方面的问题作出总的规定；（2）中央立法。是日本湿地保护的最重要组成部分，综合立法有《环境基本法》（1993年）和《环境影响评价法》（1998年）；自然保护方面有《自然公园法》（1957年）、《自然环境保护法》（1972年）、《野生动物保护及狩猎法》（1963年）、《濒危野生动植物种保护法》（1993年）和《保护文化遗产法》（1975年）；污染控制方面有《水污染防治法》（1978年）、《湖泊水质污染特别措施法》（1974年）和《近海污染和灾害防治法》（1973年），以及一些诉讼程序法；（3）地方公共团体条例，如《釜石市近海污染防止条例》；（4）湿地保护区单独的保护法规，如琵琶湖、雾岛湿地《国立公园管理计划》；（5）日本参加的国际公约和签订的关于湿地保护协定。

其中，在日本《自然环境保护法》里，有以下两项可用于湿地保护：

1.意见征询制度。《自然环境保护法》第14条规定，环境长官在确定原生态自然环境保全区时，事先应征求有关都道府县知事及自然环境保全审议会的意见；若待确定为原生态自然保护区的土地系国家或地方公共团体所有，则应先征询管辖该土地管理机关负责人的意见；在确定自然环境保全区时，应在官方报纸上刊出关于确定此类保全区及其影响的公告。

2.听证会制度。《自然环境保护法》第22条规定，环境厅长官在确定自然环境保全时，事先在官方报纸上刊出关于确定此类保全区及其影响的公告，以便接受公众监督；该地区内的居民及有关人员可在规定的监督期限最后一天向环境厅长官呈交对此建议的书面意见；环境厅长官在收到对建议表示不满的书面意见后或他认为有必要更广泛地听取各阶层人员对该自然环境保全区的意见时，应召开公众意见听证会。

（三）国外湿地保护立法对我国的启示

上述国家湿地保护立法与政策，给我国湿地保护立法启示可概括为以下方面：

1.构建完善的湿地保护法律体系，注重各部门间的协调合作。以上各国从本国国情出发，颁布各项法律，建立相应的配套制度，形成较为完善的法律体系，将各种开发、利用湿地资源的行为纳入法制轨道，而且还注重各部门间的协调，不同时期实行不同的湿地政策。以美国为例，继《清洁水法》404节规定许可证制度后，湿地转为农地的门槛提高了；而《食品安全法》中的“湿地破坏者条款”着手解决联邦农场政策和湿地保护间的冲突问题，对那些破坏湿地的农场项目不给予政策扶持；随后，《税收改革法》取消转换湿地成本的税收优惠待遇，进一步提高湿地转换成本。这一系列政策环环相扣，互为补充，极大增强了政策实施效果。又如“零净损失”目标的出台，是由环境、农业、商业、研究机构、政府部门等各领域领导者共同参与讨论的结果，体现了各部门间的高度协调。

2.充分利用市场手段实现政府政策目标。这主要指对有利于湿地保护的利用方式予以税收优惠或补助，同时加重不受鼓励行为的税赋负担。在美国，《粮食安全法》中“湿地破坏者”条款规定，在湿地改造成的农田里种植作物的人无权从联邦农业补助项目中获益，无权获得价格保障、谷物保险、灾难援助和低息贷款等利益。

3.重视公众参与及监督。对湿地资源的开发、利用、保护等企业生产经营活动或政府公益行为，对湿地区域范围内或周边居民，特别是对依靠湿地资源生产的当地居民的生产、生活带来不同程度的影响。因此，政府管理部门在对上述行为进行决策时，应听取社会公众的意见，接受社会公众监督。公众参与是推进环境保护的巨大动力，其参与的广度与深度在某种意义上决定着环境保护的发展水平。通过广泛听取利害关系人的意见和要求，使政府在对开发活动进行审核等决策过程中尽可能兼顾各方利益，并采取有效措施来减轻和防止环境侵害。在此，美、日的听证会制度及日本的意见征询与公告监督制度，就是典型的鼓励公众接受社会监督的范例。

三、我国湿地保护之立法完善

分析上述国家对湿地保护政策及对我国的启示后，结合我国湿地保护具体国情，笔者总结从以下方面完善我国的湿地保护立法：

（一）确立湿地保护立法指导思想及基本原则

“可持续发展”的概念自1992年联合国环境与发展大会提出后，得到世界各国的普遍重视。从内涵上看，可持续发展是一种整体的发展，是经济、社会和自然之间相互作用、相互制约和相互依赖的协调发展，强调生态持续性、经济持续性和社会持续性三者的有机统一。1985年《湿地公约》缔约国会议通过了湿地“合理利用”理论框架，认为湿地合理利用就是：采用与维护湿地生态系统自然特性并行不悖的方式造福于人类的可持续利用。该框架确立了可持续发展为湿地保护与资源利用的指导思想和基本原则。这一原则可细化为：生态优先原则；全面规划、因地制宜原则；预防为主原则；环境责任原则。其中，预防为主原则和环境责任原则又是环境法的基本原则，因此，在湿地保护立法中也必不可少要强调这些原则。

（二）加强湿地区划、管理体制建设，明确资源权属，突出市场在资源配置中的作用

1.明确湿地行政管理部门及职能，建立相互协调的管理体制。目前，我国湿地多头管理、交叉管理的体制使湿地保护工作无法做到统一部署、统一实施、统一监督，湿地管理各部门各自为政现象严重。鉴于此，只有通过立法方式，成立国家和地方各级政府湿地管理委员会，来承担湿地资源统一管理及进行部门协调的责任。国家和地方各级资源管理部门为湿地保护的协管部门，协助湿地管理委员会管理保护湿地。在此《江西省鄱阳湖湿地保护条例》所确立的管理体制值得借鉴。该条例确定省人民政府鄱阳湖湿地保护综合协调机构负责湿地保护工作，规定它由环境保护、农业、林业、水利等有关行政部门组成，同时规定其他部门的配合作用。这种管理体制新设专门的湿地保护综合管理机构，将其他部门的权限限制在配合、监督和提出异议，既做到权利集中、分工明确又能协调各部门权责，提高湿地保护的效率。

2.明确湿地资源权属。目前，我国相当数量的湿地资源处在城郊或农村地区，大量湿地地块属农村集体所有，而对这些湿地资源的开发一直处于小农式盲目无序状态，直接导致大量湿地资源被严重污染破坏。因此，我国必须通过湿地立法明确重要湿地资源的国家所有性质，至少将一些重要的湿地资源通过土地置换和国家补偿等方式收归国有，建立严格的湿地资源开发利用审批制度，由国家统一开发利用，合理利用湿地资源，防治环境污染和生态破坏。

3.利用市场手段实现对湿地保护的税收优惠或补助，加重不受鼓励行为的税赋负担，突出市场在湿地资源配置中的作用。

（三）构建湿地保护立法基本制度

对资源环境的有效管理需要有效的法律制度予以保障，我国现行资源环境法律、法规中充分重视对保护资源环境制度的建立。在湿地保护专门立法中，也应体现这些基本制度，依法对湿地资源进行保护和可持续利用。

1.湿地环境影响评价制度。2003年9月1日我国施行了《中华人民共和国环境影响评价法》，通过立法对环境影响评价的主体、对象、内容、程序和法律责任等进行了规定。湿地保护法可通过湿地环境影响评价制度的确立，对湿地开发活动进行环境影响评价。在对湿地进行环评的同时要特别注意对湿地生态环境影响的评价，并遵循生态环境影响评价的原则，有针对性的建立湿地生态环境评价理论构架，增强生态环境影响评价的科学性和有用性。

2.湿地调查监测制度。湿地调查监测制度是针对湿地的数量、质量、分布等资源要素的动态变化情况，由行政部门组织进行湿地资源普查、区域调查和专项调查，经常性和不定期环境监测，并建立资源档案、发布状况公告的一系列规则。

湿地监测是湿地资源保护和合理利用的基础，它不仅为国家湿地政策的制定提供重要依据，还可以为具体的湿地保护行动提供赖以实施的土壤。目前，我们要做的是，查清中国湿地资源现状，对全国湿地进行分类评估，建立完善的湿地监测制度，建立全国湿地资源信息数据管理系统和监测体系，通过定位监测和跟踪监测等手段，对湿地保护区内现有开发利用工程进行监测，掌握湿地变化动态，对变化进行综合分析，得出科学数据和影响评价，为湿地恢复工程、湿地保护利用提供科学依据。

3.湿地资源许可审批制度。湿地资源许可审批制度是对湿地资源各项权益，如所有权、使用权、承包经营权、捕捞权、取水权等的取得、转让和终止进行确认的法律制度。许可审批的内容包括权益的内容，权益审批的程序和批准机关等，依法获得许可和批准的湿地权益受法律保护。湿地资源许可从性质上可分为：资源开发许可，资源利用许可和资源进口许可。

4.确立公众参与制度。在湿地资源保护中，公众参与机制的运用有其特殊作用。国家和政府在制定、实施每条湿地法律政策之前，应充分征求当地相关群众的意见，切实保护湿地环境生态利益。要实现湿地资源保护与利用的良性循环，就必须建立公众参与制度，广泛听取群众意见，寻求湿地资源保护利用与群众利益的最佳切合点。

5.建立湿地生物多样性保障制度。湿地为多种生物提供天然的栖息地，随着湿地资源的不合理开发利用，生物多样性遭到严重破坏。因此，在新的湿地立法中要特别突出对生物多样性的保护。如，建立候鸟生态保护区，规定季节性浮游生物的捕捞及野生动物猎杀等的时间表，保护濒危的珍惜动植物种等等。根据湿地系统多样性的特点，做到宜农则农，宜牧则牧，宜渔则渔，使尽可能多的生物种群去充分占领湿地各种空间，获取湿地各类生物的有效保护和资源最合理利用。

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