文丽琼：我国湿地保护立法初探
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我国湿地保护立法初探 文丽琼 （东北林业大学文法学院，哈尔滨 150040） 摘要：湿地是人类社会存在和发展不可或缺的重要资源，是人类赖以生存的重要物质基础，其开发、利用、保护已经引起世界各国的普遍重视。长期以来,由于对湿地的生态价值不够重视,导致湿地资源被大量破坏,通过立法对湿地资源进行保护已迫在眉睫。主要对我国湿地保护立法现状进行了阐述,对现有湿地保护法律中存在的一些问题进行了分析,并对湿地立法的完善提出了相关见解。 关键词：湿地保护 立法 问题 一、我国湿地现状 湿地是自然界最富生物多样性的生态景观和人类社会赖以生存和发展的环境之一,在提供水资源、均化洪水、调节气候、保护生物多样性等方面发挥了重要的作用,因而被誉为“自然之肾”。中国湿地面积占世界湿地的10%,位居亚洲第一位，世界第四位。湿地具有丰富的水资源、土地资源、矿物资源及物种资源，每种资源的开发利用都能带来巨大的经济价值。据最新统计现有湿地面积已超过6600万公顷,其中天然湿地面积约2600万公顷。但随着人口和经济增长，围垦湿地、过度利用现象严重， 自20世纪50年代以来，中国湿地面积锐减50%以上，许多湿地功能退化，造成水土流失甚至沙化。工农业生产排放的废弃物使40%的湿地遭到不同程度的污染。总体上看,中国湿地继续丧失和退化趋势并未得到有效控制。[1] 另外，和湿地息息相关的一系列生态环境形势也不容乐观。随着我国生产力水平的不断提高，对湿地的利用也达到了前所未有的程度。湿地面临着日益严重的威胁,天然湿地数量减少、湿地物种多样性受到威胁、湿地污染严重的趋势不断加剧,并呈愈演愈烈的态势。究其原因，是由于人们仅仅认识到湿地资源的物质性价值,而缺乏对湿地整体生态功能的认识和了解。湿地最重要的生态价值在于其提供了丰富的水资源和物种资源，兼具水生、陆生等生态系统的特点，具有调节气候、涵养水源、防洪蓄水等方面独一无二的生态价值。从我国利用湿地的历史过程来看, 往往是注重开发利用湿地的一种或几种资源,而忽略对湿地整体生态功能的利用和保护。比如立法上，较多的是对湿地资源开发、利用、管理活动的规范, 很少对湿地生态价值及功能的整体性保护进行规定,这是造成我国现今湿地资源形势严峻的深层次原因。因此,有必要在重新认识湿地生态价值的基础上,分析我国湿地保护的法律现状及不足,从而构建可持续的生态湿地保护法律制度。 二、我国湿地保护立法现状 加入《湿地公约》之前,我国法律中并未将湿地整体作为专门的保护对象,更无专门的保护立法。自从1992年我国加入《湿地公约》后,在有关国际组织的支持下,我国开展了一系列提高履约能力的活动,2000年编制了《中国湿地保护行动计划》,2001年启动了“全国野生动植物保护及保护区建设工程”,2003年国务院批准了《全国湿地保护工程规划》,明确了我国湿地保护中长期发展战略和目标。各地方立法工作取得新进展,全国已有黑龙江、辽宁、内蒙古、湖南、广东、陕西、甘肃、宁夏8个省(区)完成了湿地立法,管辖范围超过了国土面积的30%,还有部分省(区、市)正在制订之中。国家湿地立法工作取得了积极进展,2008年《中华人民共和国湿地保护条例》报国务院法制办。 目前,我们现有的湿地保护管理法规主要可分为两个大部分。 一是未将湿地整体作为专门的保护对象的传统环境法的间接规定。《宪法》、《环境保护法》等环境基本法中关于环境保护与自然资源的一般规定,适用于湿地保护外,还有部分内容涉及到湿地要素的具体法律法规。例如,《土地管理法》之“养殖水面”,《农业法》之“草原、滩涂、水流”,《渔业法》之“内水、滩涂”,《草原法》之“一切草原”,《水法》之“江河、湖泊、运河、渠道等”多个方面的相关规定都可以涉及到湿地的部分内容,成为对其保护与管理的法律依据。 二是使用“湿地”概念,将其作为一个单独的对象加以规制的新兴法律法规,对湿地的直接规定。加入《湿地公约》之后,湿地概念开始出现于个别法律中,湿地整体作为一种特定资源也开始逐步的纳入我国法律的调整范围。如《自然保护区条例》第10条第3款规定:“具有特殊保护价值的海域、海岸、岛屿、湿地、内陆水域、森林、草原和荒漠”应当建立自然保护区。此外一些地方性法规、规章以及政府文件中也大量使用了湿地概念。例如《黑龙江省湿地保护条例》、《甘肃省湿地保护条例》、《江西省鄱阳湖湿地保护条例》等专门针对湿地保护的地方性法规。还有一些地方政府文件中也开始强调应对重要湿地等生态区进行重点保护。 三、我国湿地保护立法存在的问题 （一）立法中的法律概念不明确 尽管《国际湿地公约》对湿地的概念进行了明确的界定，但我国涉及湿地保护的法律法规还未对湿地给予明确的定义。即使在《自然保护区条例》和《海洋自然保护区管理办法》出现的“湿地”用语，也是将湿地与属于湿地亚类的“河口”、“滩涂”、“海湾”等相提并论，无法做到概念的统一。[2] 因此，很有必要将“湿地”的概念在法律上予以明确。笔者认为，湿地是指包括湖泊、沼泽、水库、草滩地、沿海滩涂、水稻田等在内的生态环境的总称。 （二）对湿地保护的专门立法不完善 目前世界上很多国家已经对湿地的保护法制化。我国虽然颁布了与湿地相关的法律法规20余部，但是现在还缺少一部针对湿地整套生态系统进行专门统一的法律法规。总体来说对湿地的保护力度不够，大多分散于多部法律法规中，没有形成系统，而且交叉、重复的现象普遍存在，很难产生作用。 尽管有一次全国性的湿地资源调查，但资源总是在不断变化之中的，由于没有统一的登记、调查、规划和档案制度，造成了我国湿地资源家底不清、地籍不明，在开发利用和保护上缺乏统一管理、统筹规划、统一协调的现状。[3] 有的规定较为详细、具体的一些地方法规、规章和政策文件,因效力等级太低或偏重于个别大型湿地的单独保护,难以形成全国性的有效的法律制度。[4] 如《江西省鄱阳湖湿地保护条例》等有限的几部对湿地的专门立法,效力等级比较低,实施的范围有限。从整体看,现有法律法规未能针对湿地特殊性提供专门有效的法律保障。 （三）立法混乱，法律监督体系未理顺 在实践中，湿地的保护管理、开发利用牵涉面广、管理部门多，至今尚未形成良好的系统机制。湿地保护的法律法规涉及很多内容：资源的权属关系、资源利用与保护的行为规范、资源利用与保护范围的界定、破坏资源行为的法律责任及罚则等，内容十分庞杂。相关湿地保护的法律法规不协调导致适用法律冲突难以有个衡量的标准来适用它。而且立法上的不协调导致管理适用的法律依据不统一,给执法监督的执行带来了困难,也导致了监督的疏漏。[5] 另外，由于湿地保护的法律规范散见在不同的环境与自然保护的法律中,湿地本身的自然特性涉及到土地、水域、野生动植物、农田等,就从我国现行法规来看,中国湿地资源由多部门都有管理的职责,存在多头管理和交叉管理的情况,不利于湿地生态系统的统一规划和管理。而目前还没有一部法规适用各湿地管理部门的职权平衡和协调。从各地方法规来看,内蒙古、广东、辽宁规定林业行政主管部门负责湿地保护组织、协调工作;黑龙江、甘肃、陕西规定林业行政主管部门主管湿地保护工作,其他有关部门在各自职责范围内各负其责。因此在全国范围内需要通过立法的方式对与湿地相关的各部门职权范围及相互关系重新或统一规范,以协调现行法规中各部门在湿地管理职权问题。明确各管理部门对管辖下湿地的权力范围,明确对上述管理权的法律监督手段和程序。 四、我国湿地保护立法体系的完善 由于湿地的多样性和复杂性，制定湿地保护的法律规范，加强湿地立法,把湿地纳入法律调整的范围是一项迫在眉睫的工作。在构建湿地保护法律体系时,应该借鉴国外先进的经验，明确立法目的，理顺管理体制，明确管理职责，严格管理制度。笔者认为应尽快制定一部适合我国国情的《湿地保护法》，其主要内容应包括以下几个方面完善和补充： （一）必须明确湿地生态保护立法的指导思想 根据中国人口、资源、生态和环境的现状,我们应该以生态主义作为湿地立法的指导思想。也就是说要充分重视湿地的生态价值,以维护其生态功能为重点。当出现利益冲突的时候,首先要考虑的是它的生态价值。因为湿地一旦破坏，其恢复是较为缓慢的。因此在对湿地立法时，要把保护湿地的生态环境作为首要的指导思想。这样才能更好地使湿地保护和经济社会可持续发展统一起来。 （二）明确湿地的概念和适用范围 我国湿地立法中没有对湿地进行明确定义，也就无法真正认识湿地生态系统的整体性、脆弱性和复杂性，造成现行各单项资源保护法中大多偏重对一种或几种资源的开发利用和保护。在实际的管理工作中，各地方、各部门对湿地概念的理解往往有偏差，更不用说重视湿地生态功能的价值了。因此，明确湿地概念并特别突出强调其整体生态价值,是建立完备的湿地保护法律体系的立足点和出发点。[6] （三）建立相互协调的管理体制 设立统一的湿地保护管理机构，对于湿地整体及其构成予以统一管理，尤为必要。目前国务院将湿地保护工作交由国家林业部统一协调，但林业部是否能成为湿地保护的主要负责机关值得商榷。因为湿地具有很强的地域性，是一项跨部门、多学科、综合性的系统工程，涉及到经济和生活的领域，关系到多方利益，所以处理起来比较复杂。 （四）冲突解决机制和法律责任 因为湿地资源的保护和管理不可避免涉及到多个政府部门和行业，关系多方利益，因为不同地区、不同部门对湿地的管理和规定目标或利益不同，所以跨省、跨地区的环境纠纷也会发生，对湿地保护工作产生影响。因此迫切需要建立完善的冲突解决机制，对冲突各方的利益进行平衡，用来加强部门之间的协调与配合。 湿地立法应明确公民及湿地保护管理部门的工作人员违反湿地保护的法律责任,包括经济责任、行政责任和刑事责任的追究。违法、失职者承担相应的法律责任, 使政府的公共决策和行政管理法制化。[8] （五）建立湿地保护基本法律制度体系 1.建立湿地监测评估制度 湿地监测评估制度的内容包括湿地资源的调查、湿地资源的价值评估及建立湿地资源数据库。这是一个复杂的体系，需要综合利用统计学、经济学、环境学、生态学等不同的技术手段对湿地资源进行调查、价值评估, 并建立相应的湿地资源信息化管理系统——湿地资源数据库, 对湿地系统的变化进行全过程信息监测、信息管理、信息收集、整理及归纳。通过检测调查，可详细提供湿地资源的基本类型、面积、分布及变化情况，为制定和调整湿地保护、合理利用和科学管理更好地服务。[9] 2.引入市场机制 对湿地这一复杂的生态系统进行综合管理、保护,需要庞大的资金投入。我国政府财力有限，这无疑是巨大的压力。但同时应看到巨大的资金需求为投资者提供了广阔的投资市场。政府应发挥主导作用，增加支出，加强主管部门统一监督管理和参与引导投资的能力。同时充分利用政府的信用资源，改善投资环境，积极引入民间资本，还可争取国外金融组织的优惠贷款和资金援助，加大国际资金的融入。 3.建立生态补偿制度 湿地保护主要着重保护其生态功能，但湿地不仅是一种生态资源，同时也是人类赖以生存的环境之一。尤其对于当地的居民，“靠山吃山，靠水吃水”，湿地同时承载着社会功能、经济功能。如果不顾及当地居民的生存问题，只是一味地保护，最终导致保护湿地效果大打折扣。在此，如何在满足湿地生态保护的前提下，保证人民经济生活的健康发展就显得十分重要。对此，建立湿地生态补偿机制势在必行。[10] （六）《湿地保护法》应与国际公约协调一致 我国是《湿地公约》的缔约国,负有保护湿地、保护生物多样性、保护环境的重要责任。尽管我国政府已经开展了一系列工作,取得了较好成绩,但由于我国目前的经济科技现状,湿地保护面临的形势仍然十分严峻。需要逐步建立并开拓以湿地保护为内容的多种形式的交流渠道,学习国外的成功经验。因此，湿地保护法规应保持与国际公约协调一致，为我国履行湿地保护方面的国际法义务提供法律蓝本。 五、结语 湿地由于生态系统复杂性、敏感性、脆弱性，决定了湿地保护事业面临任务的艰巨性和长期性。特别是我国经济社会高速发展，加剧着我们与自然有机联系和矛盾。目前我国天然湿地的破坏程度远高于世界平均水平，其主要原因之一就是对湿地认识不够，湿地保护与管理事业起步晚。尽快制定湿地保护的专门法律，构建我国湿地保护的法律体系，对我国湿地资源的保护将具有重要的意义。 参考文献： [1] 曾曙才，陈水莲.我国湿地资源特征、研究现状与保护对策［J］.广东林业科技，2008（1）. [2] 朱建国.中国湿地资源立法管理问题思考［J］.中国土地科学，2000(1):36. [3] 亢颖.中国湿地资源立法问题研究［D］.东北林业大学硕士论文，2004-04. [4] 陈宜瑜.中国湿地研究［M］. 吉林科学出版社,1995. [5] 王丽学.湿地保护的意义及我国湿地退化的原因与对策［J］.中国水土保持，2003. ［6］陆健健.一个新的湿地分类系统,中国湿地研究和保护［M］.华东师范大学出版社,1998. ［7］印红.对我国湿地保护问题的思考［J］.湿地科学,2003(1) . ［8］黄锡生,黄亚珍.我国湿地保护的法律思考［J］.中国人口资源与环境，2005（6）. ［9］朱建国.中国湿地保护立法研究［M］.法律出版社，2004. ［10］宋国光.合理利用和保护我国的湿地［J］.国土经济，2003（2）. ［11］王玉娟.湿地保护立法比较研究［D］.中国地质大学硕士论文，2008-07. Discussion on the Status Quo of China’s Wetland Protection Legislation WEN Li-qiong(Northeast Forestry University The College of Humanities and law,Haerb Heilongjiang 150040,China) Abstract: Wetland is the existence and development of human society, it is an important resource of human survival foundation, the development, utilization and protection of all countries in the world have caused universal attention. For a long time, many wetland resources have been destroyed because of the in efficient attention paid to the ecological value of wetlands. the adoption of legislation on the protection of wetland resources is urgent. In this paper, the status quo of China’s wetland protection legislation is elaborated, and some problems in existing wetland protection laws were analyzed. Then some suggestions for improving the wetlands legislation are put forward. Key words: wetland protection; legislation; problem |
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