论我国国家公园的法律适用

王建刚 (昆明理工大学法学院, 昆明 650224)

摘要：随着香格里拉普达措国家公园、黑龙江汤旺河国家公园等试点单位的相继建立，一方面标志着中国大陆建立国家公园的步伐已经开始，很快将推向全国；另一方面关于我国国家公园的审批、法律依据、法律适用等问题成为了国内众多专家和学者讨论的热点话题，因此研究我国国家公园的法律适用是非常及时且很有必要。

关键词：国家公园    实践    法律适用

2007年6月21日正式挂牌的“中国第一个”国家公园——香格里拉普达措国家公园，审批方是国家林业局，主管方是云南省林业厅；2008年10月8日，国家环境保护部和国家旅游局批准建设中国第一个国家公园试点单位——黑龙江汤旺河国家公园。一时间，在中国大陆似乎出现了两个“第一”国家公园（也许还不止2个），而且两个“第一”却是由3个不同的部门审批的。那么国家有关部门批准建立国家公园到底有没有法律依据？中国的第一个国家公园到底在哪里？“国家公园”到底有没有一个统一的理念和发展模式……等疑问便成了众多专家和学者讨论的话题之一。

国家环保部在其官方网站上明确表明国家公园它既不同于严格的自然保护区，也不同于一般的旅游景区。我国目前的《风景名胜区条例》侧重于对风景名胜区景观区域的保护，允许一定的人工修饰与恢复，对生物多样性保护需求的规划重视不够；《自然保护区条例》侧重于保护环境和自然资源，旨在保留和提供自然的“本底”，严禁人为的干扰和破坏，而忽视了社区的参与和当地社区发展和当地社会经济发展的要求，而国家公园强调保护与利用的统一，兼具保护、游览、开发功能，这给理论和实践中处理此类法律问题带来困惑，在这样的背景下，我们研究我国国家公园的法律适用是非常及时且很有必要。

一、国家公园概述

众所周知，国家公园是以生态环境、自然资源保护和适度旅游开发为基本策略，通过较小范围的适度开发实现大范围的有效保护，是一种能够合理处理生态环境保护与资源开发利用关系的行之有效的保护和管理模式。

（一）国家公园理念的起源

“国家公园”的概念首先源自美国，名词译自英文的“National Park”， 即为人们的愉悦和自然保护而建立自然保护地，据说最早由美国艺术家乔治·卡特林 (Geoge Catlin)首先提出。1832年，他在旅行的路上，对美国西部大开发对印第安文明、野生动植物和荒野的影响深表忧虑。他写到“……一个国家公园，其中有人也有野兽，所有的一切都处于原生状态，体现着自然之美”。由此发端，国家公园的理念和发展模式成为自然保护和利用的一种重要形式，在美国逐步形成了国家公园和保护地体系，国家公园的理念和模式在世界各国也得到迅速发展和传播。

（二）国家公园理念的演进

世界自然保护联盟（World Conservation Union，以下简称为IUCN）用“保护地”(Protected Area)一词来统称各种需要予以保护的地区，但是并不是一从开始就有“保护地”这一概念，它是伴随着国家公园的发展而出现的。

1969年，IUCN首先确定了“国家公园”这个概念，并认为“一个国家公园，是这样一片比较广大的区域：（1）它有一个或多个生态系统，通常没有或很少受到人类占据及开发的影响，这里的物种具有科学的、教育的或游憩的特定作用，或者这里存在着具有高度美学价值的自然景观；（2）在这里，国家最高管理机构一旦有可能，就采取措施，在整个范围内阻止或取缔人类的占据和开发并切实尊重这里的生态、地貌或美学实体，以此证明国家公园的设立；（3）到此观光须以游憩、教育及文化陶冶为目的，并得到批准。”

1994年，IUCN在其出版的《保护地管理类别指南》(Guidelin for Protected Area Management Categories)一书中，则将国家公园纳入保护地(Protected Area)六个类别之第Ⅱ类，并认为国家公园主要以生态系统保护和游览为目的实施管理的保护区，对该类陆地和/或海洋自然区有以下要求：（1）为现在及将来一个或多个生态系统的完整性保护；（2）禁止有损于保护区规定目标的资源开发或土地占用活动；（3）为精神、科学、教育、娱乐及旅游等活动提供一个环境和文化兼容的基地。

（三）国家公园的定义

国家公园是指国家为了保护一个或多个典型生态系统的完整性，为生态旅游、科学研究和环境教育提供场所，而划定的需要特殊保护、管理和利用的自然区域。国家公园是以生态环境、自然资源保护和适度旅游开发为基本策略，通过较小范围的适度开发实现大范围的有效保护，既排除与保护目标相抵触的开发利用方式，达到了保护生态系统完整性的目的，又为公众提供了旅游、科研、教育、娱乐的机会和场所，是一种能够合理处理生态环境保护与资源开发利用关系的行之有效的保护和管理模式。尤其是在生态环境保护和自然资源利用矛盾尖锐的亚洲和非洲地区，通过这种保护与发展有机结合的模式，不仅有力地促进了生态环境和生物多样性的保护，同时也极大地带动了地方旅游业和经济社会的发展，做到了资源的可持续利用。

实践中各国在执行国家公园的定义和标准上也不尽相同。例如人口众多的国家，其自然环境受到人类活动影响较大，而人口稀少的国家，自然环境基本上保持自然进化状态。此外各国对国家公园使用标准也不一样，在有些国家符合上述标准的区域未必被冠以国家公园，而不符合上述标准的区域却被称为国家公园。尽管有关国家公园的定义和标准各国不尽相同，但国家公园所具有的价值及功能却相当一致，即国家公园具备健康的、精神的、科学的、教育的、游憩的、环境保护的以及经济方面的多种价值。

（四）国家公园的选区标准

国家公园的选区标准是国家公园应包含有代表性的较大的自然区域、特征或自然风光，这里的动植种类、生长环境以及地貌景点在精神、科学、教学、娱乐和旅游方面均具有特殊意义；国家公园的范围应以包含一个以上完整性生态系统，且未被现代人类占用或开发而有本质性的改变。

（五）国家公园的管理目标

国家公园的管理目标是保护国家级和世界级自然景观区，为精神、科学、教育或旅游等服务；尽可能按自然状态，长久保存典型的自然地理区、生物群落、基因资源及其生物属种，维持生态稳定性和多样性；保持该区域的自然状态或接近自然状态，对宗教、教学、文化娱乐等旅游活动进行管理；禁止损害保护目标的资源开采或土地占用活动；维护有价值的生态学、地貌学、宗教或美学方面的特征；考虑当地人民的需求，包括对管理目标并无影响的生活资源利用。

将国家公园置于整个保护地管理的目标而言，首要的管理目标是环境服务的维护、独特的自然和人文景观的保护，次要目标是科学研究、荒地保护、物种和遗传多样性的保护、旅游和娱乐、教育，潜在目标是自然生态系统中资源的可持续利用。

（六）国家公园理念的传播与发展

经过一个世纪的研究和发展，“国家公园”的理念和模式在世界上得到广泛的传播和迅速发展，被越来越多的国家和地区接受和采纳，进一步完善和发展了国家公园的保护思想和模式。

在黄石国家公园建立后的半个世纪，国家公园理念在美国和英联邦范围内得到传播和发展，但在世界范围内传播较慢。1890年，美国建立了巨杉和约塞米蒂国家公园，1899年建立了雷尼尔山国家公园；英国1895年设立了“国家托拉斯”负责规划土地并建立自然保护区。

从20世纪开始到第一次世界大战，国家公园呈现快速发展势头。在欧洲，一些国家仿效英国的国家托拉斯，也设立了自己的自然保护机构，比较典型的是瑞典仅1900年就设立于8个国家公园。

第二次世界大战期间，自然保护工作在世界大多数地区得到普及和发展，特别是非洲、大洋洲、亚洲的一些殖民地国家，设立了一些新的国家公园或自然保护区。

第二次世界大战以后，国家公园的发展变得异常缓慢，主要因为国家公园设立的太多了。但是，由于生态保护运动的迅猛开展以及世界旅游业的发展等原因，国家公园的划定却有了更大的进展。如在北美，国家公园的数量扩大了7倍(从50个扩大到356个)；在欧洲，扩大了15倍(从25个扩大到379个)。

近二十年来，各国经济的快速发展引起了全球对生态环境的逐渐重视与关注，促使国际保护运动蓬勃发展，更加促进了国家公园的普遍建立。

二、我国国家公园的实践

2005年香格里拉普达措国家公园开始规划建设，2007年6月21日香格里拉普达措国家公园正式挂牌。2008年6月6日，国家林业局发出通知，同意将云南省列为国家公园建设试点省。2008年10月8日由中国环境保护部和国家旅游局正式宣布试点建设中国第一个国家公园试点单位——黑龙江汤旺河国家公园。

随着香格里拉普达措国家公园、黑龙江汤旺河国家公园等试点单位的相继建立，标志着中国大陆建立国家公园的步伐已经开始，很快将推向全国。

目前我国大陆已建立的国家公园有：普达措国家公园、汤旺河国家公园、老君山国家公园、梅里雪山国家公园、西双版纳国家公园等。

在中国国家公园的建设方面取得了显著成绩的同时，云南省也开始进行国家公园地方立法的积极探索。目前，《云南省国家公园管理办法（草案）》已由云南省政府研究室组织评审验收（作为《云南省国家公园发展战略研究》课题的组成部分）；《云南省玉龙纳西族自治县老君山国家公园保护管理条例（草案，征求意见稿）》已公开征求意见；迪庆州人大及其常委会依据法律，立足州情，着眼发展，创新思路，《香格里拉普达措国家公园管理条例》进入送审阶段。它们对于推进民族立法的进程，加快国家公园的步伐有着十分重要的意义。

三、我国国家公园的法律适用

在我国目前正式的法律中虽然并没有使用国家公园之名，但是已经有国家公园之实。我国现行的《风景名胜区条例》（2006年）、《自然保护区条例》（1994年）及其相关部门规章、地方法规调整的客体包含了国家公园，但是国家公园的理念和管理制度和我国现行的自然保护地法律体系存在一定的冲突，因此有必要对现有自然保护地立法的合法性评述和漏洞补充进行梳理。

（一）现实中国家公园的合法性评述

在我国法律中并没有正式出现国家公园这个法律概念，但是在国内一些学术讨论会议上以及一些法规性文件中却早已出现。1996年的庐山国家风景名胜区和2008年的三清山国家级风景名胜区，以及提名时原称“三江并流国家风景名胜区”(Three Parallel Rivers National Park) 的“云南三江并流保护地”，英文原本都是以“National Park”作为行文规范。可见，国家级风景名胜区被认为是中国名义上的“国家公园”，尽管国外国家公园特别是美国的国家公园体系与中国国家级风景名胜区在历史背景、国情上还有一定的差异性，但是二者之间在理念、发展目标、性质和发展方向存在相似性。

风景名胜区包括自然景观和人文景观并能够反映重要自然变化过程和重大历史文化发展过程，基本处于自然状态或者保持历史原貌。仅就自然区域而言，则可以分别归入到保护地(Protected Area)全部六个类别之中。从此意义上讲，中国已经建立起的国家级、省级、市县级风景名胜区就构成现在中国的国家公园体系。

如果将国家公园置于保护区体系中考察，1994年9月2日国务院发布的《中华人民共和国自然保护区条例》第18条规定：“自然保护区可以分为核心区、缓冲区和实验区。自然保护区内保存完好的天然状态的生态系统以及珍稀、濒危动植物的集中分布地，应当划为核心区，禁止任何单位和个人进入，也不允许进入从事科学研究活动。核心区外围可以划定一定面积的缓冲区，只准进入从事科学研究观测活动。缓冲区外围划为实验区，可以进入从事科学试验、教学实习、参观考察、旅游以及驯化、繁殖珍稀、濒危野生动植物等活动。”国内有学者对我国自然保护区与IUCN保护地分类体系进行比较研究，认为我国自然保护区的核心区、缓冲区类似IUCN保护地体系的严格保护区，实验区与国家公园的理念和模式存在相似之处，因此，从这个层面上讲，中国截至2008年已建立的各类型、各级别的2538个自然保护区（总面积151.9万平方公里），事实上也构成另一类包含国家公园的保护地体系。

综上所述，我国现行的风景名胜区和自然保护区在调整的客体中包含了事实上的国家公园，这也就构成事实上我国国家公园的管理制度和模式的现实状况。

（二）现有自然保护地立法的漏洞补充

目前我国现行的《自然保护区条例》、《风景名胜区条例》等法规的立法宗旨的都是：加强建设和管理，有效保护和利用自然环境、自然资源（风景名胜区）。随着香格里拉普达措国家公园、黑龙江汤旺河国家公园等相继出现和社会经济的发展，我国保护地涵盖范围已大为扩展，包括了国家公园、森林公园、地质公园、海洋生物保护区、生态功能区等新类别，它不仅强调了对生物多样性、自然和文化价值，包括教育、科研、美学和休息等多种价值的建设和保护，还给现实中的法律适用带来了难题，因此对我国现有自然保护地立法进行漏洞补充成了当务之急。

我国现行立法中没有国家公园之称谓，不论是风景名胜区、还是自然保护区，二者与国外国家公园的理念和内涵并不完全等同，有很大的差异性，不能说国家公园完全合法，它既不能完全纳入《自然保护区条例》的调整范围，也不能完全由《风景名胜区条例》来调整，这给国家公园在现实中的法律适用带来了困惑。因此从现实来看，只有进一步对我国现行法规（《自然保护区条例》、《风景名胜区条例》）进行恰当的解释，这样才能满足调整国家公园法律适用的现实需要；另一方面通过国内专家学者对国家公园的学理解释则会进一步推动国家公园法律制度的发展。

总所周知，行政解释是指由国家行政机关对于不属于审判和检察工作中的其他法律的具体应用问题以及自己依法制定的法规进行的解释。司法解释是司法机关是适用法律的时候，结合客观实际作出的解释，其运用于审判/检察等司法活动的实践中。学理解释是专家学者从法律理论/各家学说的角度对法律所作出的解释，没有法律强制力，不是法官审判案件的依据，不具法律约束力，但是从法律的渊源及将来的发展来看，学理解释是一个很重要的法学发展的推动力量。

途径1．《风景名胜区条例》第8条规定：“自然景观和人文景观能够反映重要自然变化过程和重大历史文化发展过程，基本处于自然状态或者保持历史原貌，具有国家代表性的，可以申请设立国家级风景名胜区；具有区域代表性的，可以申请设立省级风景名胜区。”风景名胜区既然包括自然景观和人文景观，通过比较国家公园和风景名胜区的选区标准，可以看出，风景名胜区的的自然区域可以归入到保护地的6个类别中，因此国务院建设部可以通过国务院部委规章对自然景观进行限缩解释，将国家公园纳入其调整范围，这样各省、自治区、直辖市国家公园主管部门可以通过该部委规章对国家公园进行调整。

途径2．《自然保护区条例》第10条规定：“凡具有下列条件之一的，应当建立自然保护区：（一）典型的自然地理区域、有代表性的自然生态系统区域以及已经遭受破坏但经保护能够恢复的同类自然生态系统区域；（二）珍稀、濒危野生动植物物种的天然集中分布区域；（三）具有特殊保护价值的海域、海岸、岛屿、湿地、内陆水域、森林、草原和荒漠；（四）具有重大科学文化价值的地质构造、著名溶洞、化石分布区、冰川、火山、温泉等自然遗迹；（五）经国务院或者省、自治区、直辖市人民政府批准，需要予以特殊保护的其他自然区域。”第18条规定：“自然保护区可以分为核心区、缓冲区和实验区……实验区，可以进入从事科学试验、教学实习、参观考察、旅游以及驯化、繁殖珍稀、濒危野生动植物等活动。”结合10、18规定，自然保护区的实验区和国家公园的理念存在相似之处，因此国家环保总局可以通过部委规章对自然保护区的实验区进行扩大解释，这样也可以由该部委规章对国家公园进行调整。

综上所述，无论是对《风景名胜区条例》相关条款进行限缩解释，还是对《自然保护区条例》有关条款进行扩大解释，都只仅仅是满足国家公园的现实需要，从长远来看，最佳方案还是建立和完善我国自然保护地立法和国家公园单行立法、地方立法，从根本上建立国家公园的法律制度才是正确的选择。

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[9]杨士龙.李娜，中国国家公园法律制度：历史、现状与变革，IUCN环境法学院2009年年会论文.

Application of law on National Park in China

Jiangang WANG

(Law School, Kunming University Of Science And Technology, Kunming, Yunnan, 650224)

Abstract: The establishment of Pu Dacuo National Park, Shangri-la, Tang Wanghe National Park, Hei Longjiang and other pilot enterprises is not only the beginning of national park building in Chinese mainland, and will promote to all over the country, but also is the hot point related to national park approval, legal basis and application can be discussed by wealth of experts and scholars in China. Therefore, the research of application of law on national park would be timely and necessary.

Key words: National park; practice; application of law

作者简介：

王建刚(1979－)，男，陕西澄城人，昆明理工大学法学院讲师，硕士，研究方向：自然保护法。