外来物种入侵及其法律对策

孙双双 （石家庄经济学院研究生院，石家庄 050031）

摘要：随着交通工具和国际贸易的迅猛发展,外来物种入侵已成为威胁各国生物多样性与生态环境的重要原因之一。我国外来物种入侵严重,而目前相关立法无法满足现实需要。因此,借鉴国际上防治外来物种入侵的经验,完善我国与物种入侵相关的法律制度非常必要。

关键词：外来物种    生态安全    对策    风险评估

在我国许多地方停止原始森林砍伐，严禁人为进一步生态破坏的情况下，外来入侵物种已经成为当前生态退化和生物多样性丧失的重要原因，特别是对于水域生态系统和南方热带、亚热带地区，已经上升成为第一位重要的影响因素。这些危害包括降低生物多样性，减少当地物种的种类和数量，导致物种濒危或灭绝，导致生态系统单一或退化，改变或破坏当地的自然景观，"污染"当地的遗传多样性。同时，也对人类健康造成了极大的威胁，还给中国的农业、林业、水产等生产部门带来了严重经济损失。

一、外来物种入侵的概述

（一）基本概念

外来入侵物种（Alien invasive species，简写为AIS）是外来物种的一部分，指的是从自然分布区通过有意或无意的人类活动而被引入，在当地的自然或半自然生态系统中形成了自我再生能力，给当地的生态系统或景观造成明显损害或影响的物种。外来物种是相对于本地物种而言的,一般认为,本地物种是指出现在其自然分布范围及扩散潜力以内的物种、亚种或以下的分类单元；而外来物种是指那些在其过去或现在的自然分布范围及扩散潜力以外的物种、亚种或以下的分类单元。

所谓外来物种入侵，也可以称为生物入侵，其基本含义是指当任何一种生物体进入以往未曾分布过的地区，并能繁殖延续自己的种群，给当地生态系统带来一定正面或负面影响的生物迁移活动。对于这种现象，可以从两个方面来看待，从积极方面看，入侵物种进入一个新的地区，改变了这一地区的物种组成，也就引进了新的竞争机制，可以加速原有生物群落的改造；从消极方面看，入侵物种进入后打乱了生态系统内部原有的联系，破坏了生态平衡，使入侵地的生态环境更加恶化，加速了原有的物种的灭绝。我们主要是对外来物种入侵的消极方面作出规制，保障我国的生态安全。

（二）外来植物入侵对我国的现状

中国是世界上物种多样性特别丰富的国家之一。已知有高等植物30000种，脊椎动物6347种，鱼类3862种，包括昆虫在在内的无脊椎动物，低等植物和真菌、细菌、放线菌种类更为繁多。在我国如此丰富的生物种类中，究竟有多少属于外来入侵物种，目前没有很具体的统计。我国对外来入侵植物种类的调查始于20世纪90年代中期，丁建清等于1995在国内首次依据文献资料对农田、牧场、水域等生境的植物进行了的初步统计，发现至少有58种外来植物对我国农林业带来了危害。 近3年来，国内有关外来植物研究有了长足的进步，现已发现我国至少有300种入侵植物。中国已知外来归化植物超过600种。外来杂草有108种，隶属于23科76属。初步确定为外来入侵植物的有90种（见中国外来入侵种）。其中危害较大的有紫荆泽兰、小花假泽兰（微甘菊）、空心莲子草（水花生）、豚草、毒麦、互花米草、飞机草、凤眼莲（水葫芦）、假高粱等9种。

（三）我国的立法现状

我国目前还没有针对外来入侵种的专项法规或条例。经国务院批准，农业部于1957年12月4日发布了《国内植物检疫试行办法》，1983年1月3日，国务院发布了《植物检疫条例》并于1992年5月13日经修改后再次发布。1991年10月30日第十届全国人民代表大会常务委员会通过了《中华人民共和国进出境动植物检疫法》并于1992年4月1日起执行。执行动植物检疫法立法的目的是防止动物传染病、寄生虫病和植物危险性病虫草以及其他有害生物传入、传出我国国境。《检疫法》及其相关检疫条例的首要任务是保护农林牧渔业的发展，保证农业生产安全，检疫的对象侧重于那些对农林牧渔业经济发展带来危害的危险性生物，但对于那些可能对生态环境、生物多样性构成威胁的入侵生物则没有予以重视。

例如，关于植物引种，《植物检疫条例》规定“从国外引进种子、苗木，引进单位应当向所在省、自治区、直辖市植物检疫机构提出申请，办理检疫审批手续”。“从国外引进、可能潜伏有危险性病、虫的种子、苗木和其他繁殖材料，必须隔离试种，植物检疫机构应进行调查、观察和检疫，证明确实不带危险性病、虫的，方可分散种。”这些条例中规定的需要检疫的是那些引种过程中可能携带的危险性生物，但对所要引进的植物本身的生态安全性则没有明确的管理、检测办法。而目前我国的入侵生物中，有意引进的植物有很多。由于没有法规、条例来限制和管理植物引种，很多地方开展的盲目的、不科学的引种致使大量外来植物进入中国。

二、应对外来物种入侵的国际对策

（一）国际条约

外来物种入侵作为一种全球范围的生态现象已逐渐成为导致生物多样性丧失、物种灭绝的重要原因。如此严峻的形势，使得越来越多的国家逐渐意识到单靠一国的力量根本无法阻挡外来物种的肆意入侵，而积极的国际合作才能更有效地解除外来物种对生物多样性的危胁。 

1982年—1988年，众多科学家开始在环境问题科学委员会的组织下就外来物种入侵的本质开展讨论。1992年在巴西里约热内卢召开的世界环境与发展大会上，与会各国签署了《国际生物多样性公约》，这是有关生物安全的一个最重要的全球性公约。对于外来物种的入侵，《公约》第8条明确规定：“必须预防和控制外来入侵物种对生物多样性的影响。”同时《公约》还要求每一缔约国应直接或要求其管辖下提供《公约》所规定生物体的任何自然人和法人，将该缔约国在处理这种生物体方面有关使用和安全的任何现有资料以及有关该生物体可能产生的不利影响的任何现有资料，提供给将要引进这些生物的缔约国。此外，与控制外来物种密切相关的两个国际规则：《实施卫生与植物卫生措施协议》以及《技术性壁垒壁垒协议》也都明确规定，在有充分科学依据的情况下为保护生产安全和国家安全，可以设置一些技术壁垒，以阻止有害生物的入侵。 

此外，相关的国际合作成果还包括《国际植物保护公约》、《濒危野生动植物物种国际贸易公约》、《亚洲和太平洋区域植物保护协定》等。总的来看，为防治外来物种入侵，目前已通过了40多项国际公约、协议和指南，且有许多协议正在制定中。虽然许多公约在一定程度上还缺乏约束力，各国在检疫标准的制定上也还存在着一些差距和矛盾，但这些文件已在一定范围内发挥着日益重要的作用。

（二）美国的相关法律防治对策

美国是世界上遭受外来物种入侵最严重的国家之一，约有4000种外来植物，2300种外来动物都先后入侵美国，给美国造成了巨大的经济损失和生态灾难。严峻的形式迫使美国政府开始了关于外来物种入侵的一系列立法。1990年10月29日，美国国会首先通过了旨在控制水生生物通过压舱水入侵的《外来有害水生生物预防与控制法》，对于如何预防未来有害外来水生生物的引进以及如何控制美国业已存在的无意引进作出了详细的规定。同时该法还规定成立水生生物有害物种特别工作小组，以协调控制外来水生生物通过压舱水传播过程中各部门之间的活动。 

此后,美国还陆续通过了一系列旨在控制外来生物入侵的法律,如《国家外来物种法》、《植物检疫法》、《动物损害控制法》、《联邦植物害虫法》、《国家环境政策法》、《濒危物种保护法》及《联邦杂草防治法》等。据统计，仅在2002—2003年，涉及外来物种的法律就有16部被通过；2003—2004年，数量则高达26部。 

（三）澳大利亚的相关法律防治对策

18世纪以来，澳大利亚引进了大量的外来物种，其中包括一部分作为有用物种引进的动物和植物，这些物种中有许多已成为危害农业和自然的有害物种。1908年，澳大利亚便颁布了《检疫法》，后又根据该法颁布了《检疫（一般）条例》《检疫（动物）条例》《检疫（植物）条例》3个条例。自1935年发布第一个条例实施至今，期间已经历了31次修订。1996年，澳大利亚制定了《澳大利亚生物多样性保护国家策略》，其制定了如何对外来物种的现实影响和潜在影响进行评价的研究计划，指出需要建立控制和消除外来物种的生物学和其他方法，并最大限度的减小外来物种引进的风险。1997年，澳大利亚和新西兰共同发布了《国家杂草策略》，提出了“杂草风险评价系统”，对引进的外来植物在野外建立种群的风险、可能产生的影响及控制和消除的可能性作了评估。

三、完善外来物种入侵的法律制度

要实现有效防止外来物种入侵的目标就必须建立完善的外来物种入侵法律制度。首先,从法律体系的完善来看,应建立“基本法律———专门法律———具体法规”的法律体系模式。具体而言,应该修订《环境保护法》这一基本法,增加关于外来物种入侵、以及生物多样性和生态安全等方面的规定；同时,制定专门的《外来物种入侵防治法》,并在此基础上,对相关的具体法律法规进行修改。其次,从职能机构的设置来看,应当建立专门的职能机构,统一领导外来物种入侵的防治工作。

（一）建立统一协调的管理机构

在这一点上，美国的做法值得借鉴。在1999年以前，美国也没有设立专门领导防治外来物种入侵工作的机构，其在外来物种的管理上竟然大大小小涉及到二十几个机构。为了能更有效地对外来入侵种进行防范与治理，1999年2月3日总统克林顿签署总统令，成立由各部门代表组成的入侵物种理事会，要求该理事会必须与联邦、州、有关科研机构、大学、航运业、环境机构和农场组织等不同单位进行合作，相互协助，开展工作，共同抵御外来入侵种。 

具体到我国，由于外来物种的防治工作是一项综合工程，涉及部门较多，分工也较复杂，可考虑成立以检疫部门为核心的统一外来物种入侵防治机构。具体包括检疫、环保、海洋、农业、林业、渔业、贸易、科技、财政等国家主管部门。此机构应从国家利益，而不是部门利益出发，全面综合开展外来物种的防治工作。如在外来物种引进之前，应由农业或林业或海洋管理部门会同科研机构进行引进风险评估，由环保部门作出环境评价，再由检疫部门进行严格的口岸把关，多方协调行动，互相配合，高效率地开展外来物种的防治工作。 

（二）建立外来物种引进的风险评估机制

并非所有外来物种都会损害引进地的生态系统,导致当地生物多样性的丧失以及危害引进地的生态安全。外来物种的引进是否会形成入侵是与具体的生态系统相联系的,因而在外来物种引进时,不仅要对外来物种的特性进行判断,而且还要对当地生态系统的属性进行判断,综合考虑各方面因素。有关的判断措施就是外来物种引进的风险评估机制。外来物种的风险评估机制要求,在引进外来物种时,要对外来物种对人类健康、经济生产、生物多样性等方面的影响进行评估。由于外来物种影响呈现复杂性、综合性,因而,我们要建立的外来物种风险评估机制应当多层次、多角度。就其具体内容而言,至少应该包括两个基本内容,即“什么样的物种可能会在环境中建立种群并失去控制”,以及“这样的物种可能引起什么样的破坏或损失”。

谈到外来物种的风险评价,不得不提到环境法的基本制度之一,即环境影响评价制度。依据《环境影响评价法》第2条的规定,我国的环境影响评价是指“对规划和建设项目实施后可能造成的环境影响进行评价、预测和评估,提出预防或者减轻不良环境影响的对策和措施,进行跟踪监测的方法与制度”。环境影响评价制度与外来物种风险评估机制有很大的相似性,对于外来物种的风险评价,应该采用哪种制度?在地方政府对外来物种入侵的防治上,已经出现采用环境影响评价制度的例子,如沈阳制定的《沈阳市外来物种防治管理暂行办法》。但在外来物种入侵防治工作中,不宜采用环境影响评。首先,就我国《环境影响评价法》的规定来看,环境影响评价制度的适用范围仅限于建设项目和规划,而外来物种的引进方式则更为复杂。其次,从环境影响评价制度的实施机制上看,主要是依靠环境保护主管部门负责实施(P140),而在外来物种的风险评价机制则更强调公众参与原则。再次,从国外相关立法来看,俄罗斯在其新修订的《环境保护法》中同时规定了环境影响评价制度和生态鉴定制度,二者并行不悖、相辅相成。最后,从我国的实践来看,我国已经具备了建立外来物种风险评估机制的基础,如国家质检总局就利用GIS技术对有害生物的风险分析,且效果明显。

（三）确立明确、科学的立法目的

防治外来物种入侵的立法须以环境生态价值观作为理论基础和指导思想,重视防治外来物种入侵对保护生物多样性和维持生态平衡的功效。在中国加入WTO和全球一体化进程加快的背景下,为更加有效地预防和控制外来物种入侵,把外来物种入侵的危害降到最低限度,有必要以科学的发展观为指导,立足于生态系统的整体高度,从保护生物多样性的角度出发确立防范外来物种入侵的立法目的。保护生物多样性，有利于维护生态系统的稳定与平衡，实现可持续发展。

（四）拓宽责任追究的范围,明确个人责任

在责任追究制度上,我国首先应该增加民事的法律责任形式。当引进物种造成危害时,物种引进者、经营者、使用者应当承担民事责任。包括消除入侵物种、恢复环境原状、赔偿经济损失等责任。其次,对造成物种入侵者给予行政处罚,并加大处罚力度。我国现行的有关立法中,涉及入侵物种法律责任的主要是动植物检疫的法律、法规,但这些法律法规均未明确对造成物种入侵的行为给予处罚。即使对违反检疫规定的行为人,其行政处罚也非常轻微。因此,我国法律应当明确对造成物种入侵者的行政处罚,并对明知故犯者给予严厉惩罚。最后,还应当对故意违法引进物种和造成物种入侵严重后果追究刑事责任。

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Alien species invasion and legal countermeasures

SUN ShuangShuang

Abstract: As transportation and international trade of rapid development, alien species invasion has become a threat to national biological diversity and ecological environment, one of the important reasons. China alien species invasion cannot satisfy the relevant legislation and practical needs. Therefore, from the international experience and invasive1 species, perfecting and species invasion relevant law system is very necessary.

Key words: exotic species; ecological safety; countermeasures; risk assessment

作者简介：

孙双双，女，石家庄经济学院在读硕士研究生。