广东省生态发展区建设问题探析

——从法制保障之视角

欧 丹  李桦佩 （汕头大学法学院，广东 汕头 515063 ）

摘要：改革开放以来，广东省在经济上取得了巨大成就，然而这种经济的快速发展，相当部分却是以牺牲环境为代价。因此，进入新世纪的今天特别是在中共中央提出实践科学发展观和构建和谐社会的当下，广东省贯彻落实科学发展观，提出了建设生态发展区的构想。本文从回顾广东省生态文明建设的历史着手，简单地回顾广东省生态发展区建设的由来和取得成果，并分析了广东省构建生态发展区的主要障碍，系统地论证了广东省构建生态发展区的法制保障之必要性和原则及具体措施，指明必须通过全省宏观生态法制建设，进而实现生态发展区与生态省两者“点与面”的有机结合。

关键词：生态发展区    生态省    生态文明    法制保障    可持续发展

一、广东省生态文明建设的历史回顾

从l991年以来，广东省开始推进可持续发展实验区工作。截至2007年底，广东省已建立了25个实验区，其中有3个国家级实验区。这些不同类型的实验区不仅较好地发挥了典型示范的作用，而且使实验区这颗可持续发展的“绿色种子”在南粤大地上结出了累累硕果。纵观广东省可持续发展实验区建设历程，大体可以分为三个阶段：第一阶段(1991年—1998年)：播撒“绿色种子”，此阶段广东省建立了包括第一个实验区——珠海市湾仔镇在内的三个实验区；第二阶段(1998年—2004年)：收获“绿色果实”，此阶段广东省决定加快实验区建设步伐，为全省可持续发展战略的实施继续探索道路，一共批准建立了6个实验区；第三阶段(2005年—2007年)：绿染南粤大地，此阶段广东省实验区建设大力推进阶段，共批准建设了l 4个实验区，而且这一阶段围绕构建和谐广东的要求，还加大了在山区和粤东地区建设实验区的力度，共建设了8个山区县实验区和汕头金平1个粤东地区的实验区。 这些实验区既为广东省生态文明建设积累了宝贵的实践经验，也为广东省建设生态发展区提供了有力的借鉴依据，更为广东省构建生态经济标兵省、实现生态省播下了“绿色种子”。 

二、广东省生态发展区建设的成效与障碍

广东在以科学发展为主题的新一轮思想大解放中，一个关键的基础性工作，就是建立了一套发展评价指标体系和干部政绩考核办法，以此作为指挥棒，确保科学发展观真正落到实处。中共中央政治局委员、省委书记汪洋对此高度重视。在2007年底发起解放思想学习讨论活动的省委十届二次全会上，汪洋就要求建立落实科学发展观的评价指标体系，为争当实践科学发展观的排头兵提供考核依据。 为此，广东省将全省各市进行分区考核，即全省21个地级以上市划分为四个区域：都市发展区、优化发展区、重点发展区和生态发展区进行分类考核。

生态发展区(包括韶关、河源、梅州三市)关系全省环境生态安全，不适宜大规模、高强度工业化和城镇化开发。对其实行了生态保护优先绩效评价，重点评价水质、水土流失治理、森林覆盖率等生态环境状况。在各级领导的大力关心和支持，及社会各界的大力帮助和支持下，韶关、河源、梅州三个生态发展区因地制宜大力发展生态经济、绿色经济为广东省构筑坚实的生态屏障。

韶关市将推进生态发展区和实施“双转移”、战略先行区建设有机的结合起来，争创省示范性产业转移园。不属传统优势的玩具工业在经济危机的背景下仍呈增资扩产之势，仅2008年就累增投资3916万美元，其中单“旭日玩具”就增资2949万美元。据统计，2008年1-11月，韶关玩具出口3420万美元，增长11%；玩具工业增加值5.27亿元，增长59%。与此同时，2008年6月5日也就是“世界环境日”，韶关市被国家环保部列为全国6个生态文明建设试点工作地区之一。

从2003年开始，河源市走新型工业化道路，不经意间成了增速“排头兵”。2003年－2007年GDP年均增速21.1％，连续5年增速名列全省前两位，经济总量到2006年摆脱“后无追兵”的窘况，跃上全省第19位。2007年在全国200个地级城市竞争力排名中评为“增长竞争力”第二名。今年一季度，全市GDP同比增长17.1％，与佛山市并列全省第一。而且，2003年~2007年，河源连续5年在全省环境保护责任考核和珠江整治考核（东江水质保护）中被评为“双优秀”，并获得了2007年“全国生态环境保护最佳范例”称号。河源仍然是国内空气质量最好、水质最优的城市之一，青山绿水依旧。 

梅州生态经济发展强势。目前，该市获认证的无公害农产品总数达89种，生产面积14.7万亩，年产量26万吨；绿色食品总数5种，生产面积6000亩；有机食品总数7种，生产面积3900亩，产值7亿多元。近年来，梅州依托得天独厚的生态优势，利用生态屏障，发展现代生态农业，梅州将其生态优势转变为生态经济，开创了农村经济社会发展的新局面。根据梅州市农业部门的信息显示，该市2008年的农业总产值达120.76亿元，比2003年增长28.4%；农村经济总收入达314.41亿元，比2003年增长15.3%；农民人均收入4369元，比2003年增长13.9%。水果、茶叶、油茶、南药、优质稻、蔬菜、烤烟、畜牧水产等八大产业强势发展，绿色农业浪潮涌动，农产品的流通和精深加工齐步推进。

从广东省三个生态发展区的各项建设情况来看，成绩是喜人的，这也更加使我们坚定走环境友好型的生态经济发展道路。事实上，这正是广东省深入实践科学发展观和构建和谐社会的具体表现和措施。然而，纵观各生态发展区的各项建设和各种努力，生态发展区的整体规划不足、各个生态发展区之间交流合作不足；而且全省各类发展区之间的全局规划不够、优势互补意识不显。造成此现象的原因可能来自多方面，但笔者认为主要原因是广东省在建设生态发展区、走生态经济发展道路、最终实现生态省的过程中大多数是靠相关政策来支撑而缺少强有力的法制保障。其实，这也是阻碍广东省生态发展区建设的突出障碍。纵观国外建设生态区的经验，我们可知国外建设生态园区和社区、促进可循环经济发展和社会生态化的基本经验之一，就是重视生态法制的保障作用。

三、广东省生态发展区建设法制保障的必要性

建设生态发展区并最终实现生态省是“百年大计”，战略方针确定后，需要相当长的时间进行稳定的贯彻实施，需要坚持不懈地努力才能实现。因此，生态发展区建设开发的规划一旦制定下来，就必须通过正确的法律法规贯彻执行。只有依法开发、建设生态发展区，才能避免单纯的政府行为的局限性和政府权力对战略措施的可能侵犯性，防止政府进行急功近利的破坏性的开发。在生态发展区的建设中，绝不能单靠政府灵活的政策，必须把各方面的政策、方针上升为法律、法规，使之具有稳定性、连续性、权威性和强制性，并严格依法建设生态发展区，使政府行为及其权力运行具有法律的依据和保障。而且，生态省的建设涉及众多单位，各种利益主体和利益关系较为复杂。由于法律具有规范性、权威性和强制性等特点，具有协调功能、综合功能、规范作用和保障作用，因而，通过立法和执法，可以规范城市建设开发活动，使其向着可持续发展的方向前进，并可有效地制止各种违法、越权和失职行为，追究相应的法律责任，从而有力地保证和促进生态省建设的顺利进行。

此外，遏止生态环境恶化的趋势，需要强有力的法制保障。近些年来，由于我们在进行经济建设的同时，不注重环境保护，出现了局部生态环境破坏继续加剧、资源严重短缺、工业结构性污染严重等环境问题，成为制约经济发展的重要因素。此外，环境一旦遭到破坏，则极难恢复。为此，必须抓住法制建设这个根本环节，尽快健全和完善有关环境资源保护的配套法律法规，提高环境保护意识，通过法治把经济纳入可持续发展的轨道，以遏止生态环境恶化的趋势。总而言之，法治是社会正常运转的保障，也是生态环境建设不可或缺的依托。在加大对生态环境保护投资的同时，更需要在立法上进行规范和保护。建立健全相关法律后，还应依法治理，要按照有关法律，保护参与生态屏障建设的所有者和经营者的合法权益，为生态屏障建设的顺利实施创造条件。

四、广东省构建生态发展区的法制建设现状

(一) 现行生态环境资源立法不能完全适应社会主义市场经济要求

现行生态环境与资源立法大部分是在计划经济体制下制定的，明显与发展社会主义市场经济要求不相适应。环保工作在很大程度上滞留在计划经济体制和粗放型增长方式的层面上，许多地区还在走着“先污染，后治理”的老路。在污染防治方面，过分依赖“末端控制”而忽视“源头控制”，远未达到在市场经济体制层面上实现经济、社会可持续发展的高度。环境与资源立法是生态省建设立法的核心，国家立法中的缺陷必然会给地方的立法建设带来负面影响，使各地的立法表现出先天不足。

(二)现行立法具有很强的部门利益倾向

由于地方行政主管部门具有熟悉业务的优势，因此现行的许多地方立法是由行政主管部门负责起草的，使这些立法具有强烈的部门利益倾向。这种立法状况所导致的社会后果是：一方面，涉及利益的事项许多部门争着管，非关利益的事项却相互推诿；另一方面，就是在生态省立法中不重视公众参与的作用。在实践中许多具有行政管理性质的生态立法并没有发挥其应有的作用，制约了建设工作，加大了生态省建设的制度成本。

(三)法律规范不够健全

1.缺乏生态省建设的综合立法。由于广东省的生态省建设工作起步不久，还没有制定具有地方特点的综合立法，加之现有法律制度是在考虑法律普遍适用的基础上制定的，它更多的是强调法制的统一，而没有考虑在法制统一的前提下对特殊地区实行特殊的法律规范。另外，随着生态省建设的推进，生态省的社会构成、利益关系、人们的思想观念、行为模式和生活方式等都可能产生重大变化。而现有的法律资源远远适应不了已经变化或者可能变化的新的社会关系对法律的需求。解决这一问题的最好办法就是制定地方的生态省建设综合立法，使国家的生态省方针制度化，同时根据地方特点对本地的生态省建设的原则、目标、管理体制等问题作出综合规定。

2.有关专项立法不健全。比如，有关清洁生产方面的法规、有关重点区域生态整治的法律法规、有关资源保护再生的法律、有关环境保护基金的法律等都有待建立与完善。此外，生态补偿制度亟待立法规范，生态工业园区和生态农业的建设都需要专门的立法加以规范。

五、构建生态发展区法制建设的基本原则

(一)统筹兼顾，循序渐进

建设生态省不仅要统筹城乡、区域、经济与社会、人与自然、省内发展与对外开放关系，还要建立促进区域可持续发展的体制和机制，大力发展循环经济。因此，广东省建设生态省必须坚持统筹兼顾、循序渐进的原则。建设生态省不能要求一蹴而就，因此，政府在制定建设循环经济生态城市的总体目标时，应将总目标分为近期、中期、远期目标，分段实施。而每个目标的实现应当规定相应的期限，其中近期目标应当解决影响建设生态省的突出问题，启动高起点、高效益和见效快的示范项目；中期目标应当完成建设循环经济产业、生态保障、人力资源开发、制度建设和基础设施建设；远期目标应当实现以循环经济为主导的经济体系，建成生态良好、布局合理、人与自然和谐的循环型社会。同时，由于传统经济和末端治理仍然将在相当长的时期内占据主导地位，因此，建设生态省同样要注重与传统经济和末端治理的结合。

(二)因地制宜，突出地方特点

广东省不同地市的自然经济条件有明显的差异，且都有特殊的区域性生态系统，它是由该地方特有的自然和社会经济组合构成的。因此建设生态省，要根据各省份的自然环境条件、建设生态省所处阶段及制约因素等，科学制定适合本地区的生态省发展战略和具体措施。要结合本地区的实际将国家环境法律、法规具体化，做到切实可行。

六、广东省构建生态发展区的法制建设具体措施

(一)制定生态省建设立法规划

制定一个符合本地区建设工作需要的立法规划，可以有力促进地方立法工作的科学化、系统化和均衡化。生态省建设涉及各行各业，需要庞大的法律法规体系加以支持。因此在作立法规划时，既要注意急用先立和立法超前相结合；同时也要注意立法的覆盖面，防止某些需要调整的具有边缘性质的关系没有相应的规定；还要正确处理与本地区内其他立法的关系，尽量避免立法之间的交叉重复或矛盾冲突现象。

(二)健全完善生态省建设法规体系

1.制定生态省建设的综合立法

专门制定适应生态省建设的综合性法规，将促进生态省建设的各项方针、政策以立法的形式确定下来，这是为生态省建设提供一个良好的法律环境的前提条件。生态省建设是一项极其复杂的工程，可能需要经过几代人的奋斗才能得以实现。因而，当前在生态省的法制建设方面首先要做的是将中共中央、国务院、省政府建设生态省的宏观政策上升为立法的形式，由省人大常委会制定《生态省建设条例》，以法律形式确保生态省建设战略规划的长期性、完整性和连续性。

2.完善环境资源保护的法律法规体系

(l)制定循环经济的立法。我国人口多，资源相对不足，经济增长快，产业结构不合理，排污总量大与环境容量小的矛盾突出。因此，应当发展循环经济方面的地方性法规和政府规章，同时，制定清洁生产、清洁能源等法规条例，以解决环境与工业污染之间的矛盾。(2)完善资源可持续利用的法规体系。首先，建立统一的资源管理体制，对国土资源开发利用与保护进行宏观调控和监管。其次，针对不同的资源，实施生态进行工程建设。(3)建立环境问题综合决策体系。该体系主要包括这样一些具体的制度：重大决策环境影响评价制度、环境与发展科学咨询制度、部门联合会审制度、科研开发与成果推广制度、重大决策监督与责任追究制度、综合决策培训教育制度等。(4)完善生态补偿制度。坚持“污染者付费、受益者补偿”的原则，重点在水污染治理、土地使用等方面试行生态受益者向生态保护区、流域上游地区和生态项目建设者提供经济补偿的政策。对因开发利用自然资源而损害生态功能和生态价值的单位和个人征收生态补偿费，对为保护和恢复生态环境及功能而付出代价、做出牺牲的单位和个人进行经济补偿。完善行政监察和审计制度，确保补偿资金用于生态环境的修复。(5)完善价格和收费制度。出台价格收费政策，引导各类要素资源按市场规则进行配置。逐步提高供水、热力、燃气等资源产品的价格，提高环境污染型产品进人市场的门槛。全面推行污水、垃圾处理收费政策，合理确定收费标准，逐步达到补偿合理成本略有盈利的水平。

3.完善生态工业园区法律法规

建立生态工业园区是实现企业之间循环经济的重要途径。生态工业园区是根据循环经济理论和工业生态学原理而设计成的新型的工业组织形式，通过模拟自然生态系统来设计工业园区的物流和能量流。园内企业通过产业链的合理构建，使一个企业产生的废料或副产品可以成为另一个企业的原材料，从而实现物质的闭路循环和能量的多级利用，达到物质能量的最大化和废物排放的最小化。 例如，丹麦的卡伦堡共生体系虽然是自发形成的，却形成了各企业之间完美的互利共生关系。但要避免一旦其中的一员要终止其业务，该共生体系就难以为继的弱点。因此，在建设工业生态园区时，一方面要学习卡伦堡的先进经验，比照自然生态系统，合理设置生态工业园区中的资源生产者、加工生产者(消费者)和还原生产者(分解者)；另一方面，可以多吸纳具有相同或相近角色的企业进入生态工业园区，从而增强产业链的抗干扰能力。同时，生态工业园区要通过完善组织领导机构、加快政策法规体系建设（如对园区实施一系列优惠政策）以及加强投融资机制建设，保证园区的稳定和可持续发展。

4.完善生态农业方面的法律法规

随着人口的持续增加，农业资源短缺将进一步加剧，农业环境污染的范围和程度将进一步扩大和加重。因此，必须立足于地方现状，培植和合理利用农业资源，实现农业的可持续发展。首先，制定农业可持续发展的近期、远期发展目标。其次，根据区域分布规律，合理布局全省农业可持续发展建设，针对各地的不同情况，制定不同的发展政策。

(三)加强生态省建设的法律监督

实际上，加强生态省建设的法律监督，建立健全执法检查监督制度，是保障生态法规和政策的有效遵守和实施。法律监督是生态法制建设中重要的一环。依法进行生态省建设必须对权力实行民主监督，建立健全法律监督制度。如果没有切实有效的法律监督，就不可能有效地实施生态法规。加强生态省建设中的法律监督，应该从如下几个方面努力：第一，加强立法机关对生态法律实施的监督，形成人民代表大会及其常委会监督检查有关法律实施的机制和制度；第二，加强国家检察机关、行政监察机关对生态省建设法律实施的监督，形成国家检察机关、行政监察机关监督检查有关法律实施的机制和制度；第三，加强上级国家机关对下级国家机关实施生态省建设法律的监督，形成上级国家机关监督检查下级国家机关实施生态省建设法律的机制和制度；第四，加强中国共产党纪委对生态法律政策实施的监督，形成纪委监督检查有关法律政策实施的机制和制度；第五，加强政协和各民主党派对生态省建设法律实施的监督，形成政协和民主党派监督检查有关法律实施的机制和制度；第六，加强社会团体和公众对生态省建设法律实施的监督，形成社会团体和公众监督检查有关法律实施的机制和制度。

(四)提高生态法制意识

正确的生态法律意识能增强对生态法律现象及生态法律知识的认识，有利于生态法律秩序的建立，有利于人们自觉处理好人与自然的关系。在提高人民的生态法制意识方面，除了大力宣传、普及生态环境法制知识外，应针对某些地区的特殊性有所创新，例如可以扶植一批通过保护生态环境，合理利用资源脱贫致富的典型，使人们认识到只要依法科学地进行开发，环境保护与经济发展可以同时并举、互相促进，从而使人民自觉形成生态环境法制意识。

结语

广东省根据不同区域资源环境的承载能力、资源分布等因素，将生态发展区作为主体功能区之一大力发展，并且取得了相当的成绩。然而，回首韶关、河源、梅州三市建设生态发展区的历程，他们多靠政策的支持而缺少有力的法制保障。建设生态发展区并不是一朝一夕的事，而是百年大计；不仅需要强有力的政策支持，更需要高效的法制保障。

参考文献：

[1]冯之浚.循环经济导论[M]. 北京:人民出版社, 2004. 

[2]郭艳华.生态文明建设的宝贵实践[J]. 广东科技. 2008(12).

[3]蔡守秋.建设生态区的法制保障(上)[J].河南省政法管理干部学院学报. 2003(1).

[4]黄晓林.生态省建设的法制保障[J]. 理论学刊. 2004(4).

[5]王政,马品懿. 论建设生态省的法制保障[J]. 科技情报开发与经济. 2006(12).

[6]黄晓林. 生态省建设的法制保障[J]. 理论学刊. 2004(4).

[7]徐建全.梅州生态经济强势发展[N].珠江环境报.2009-9-30.

[8]胡剑廷.河源提出努力建设成为全省生态发展示范区[N].河源日报.2008-07-24.

[9]韶关推进生态发展区和实施“双转移”战略先行区建设争创省示范性产业转移园[N].南方日报(网络版). 2008-12-22.

[10]王浩.浅议梅州市生态屏障建设[N].梅州日报. 2007-07-2.

Legal System on Construction of Eco-development Zone

 in Guangdong Province

OU Dan  &  LI Huapei  (Law School, Shantou University, Shantou 515063, China)

Abstract: Since the reform and opening up, Guangdong Province has seen great economic achievements, however, a considerable part of them have been made at cost of environment pollution. So, in the new century, especially after the CPC Central Committee put forward the scientific development concept and building a harmonious society, Guangdong puts forward the idea of building eco-development zone. This article reviews the development of ecological civilization and the achievements of building ego-development zone in Guangdong. Then, the article analyzer main obstacles of building ego-development zone in Guangdong and the necessity, principles and specific measures of building its Legal System. Final, the article points out that in order to building ego-province and ego-development Zone, macro ecological Legislation should be done by Guangdong.

Key words: Eco-development zone; Ecological Province; Ecological Civilization; Legal protection; Sustainable Development

作者简介：

欧丹，汕头大学法学院08级研究生。

李桦佩，汕头大学法学院副教授，硕士生导师，主要从事环境法研究。