李艳岩康婉莹：我国湿地认证法律措施设想

2011-04-09 01:59:12 来源: 作者: 【大中小】浏览:1064次评论:0条

我国湿地认证法律措施设想

李艳岩康婉莹（黑龙江大学法学院，哈尔滨150080)

摘要：湿地认证，是湿地保护必不可少的环节。通过运用文献研究和比较研究的方法，研究湿地认证工作如何具体开展。研究表明，目前无论是国际还是国内，对湿地保护的研究都极少涉及湿地认证方面的内容，认证措施更是处于空白状态。湿地认证工作，首先要确定认证主体和认证客体，依照认证标准，遵循认证程序逐步进行，最终完成湿地认证这项重要的湿地保护环节。

关键词：湿地湿地认证湿地认证措施

我国是湿地资源分布较多的国家之一，根据2000年国家林业局等单位共同编制的《中国湿地保护行动计划》公布的数字显示，我国有湿地面积共6594万公顷（不包括江河、池塘等），占世界湿地面积10%，位居亚洲第一位，世界第四位。但是由于长期以来对于湿地生态价值不够重视，重利用、轻保护，使我国湿地环境遭到严重破坏。其主要表现为：（1）湿地面积减少；（2）湿地环境污染日益严重；（3）湿地资源利用过渡，生物多样性受损等。究其根源，除自然原因、经济原因外，最重要的就是法律原因——在中国，现阶段还没有完整的湿地保护专门法律、行政法规，湿地认证法律规范标准缺失，使得湿地认证活动难以展开，现有湿地保护法律法规难以“激活”。

在国际上，尚未有学者进行湿地认证方面的研究；而国内，也少有学者关注湿地认证，仅黑龙江大学的李艳岩教授。她在《黑龙江省湿地法律定义评析》一文中，提出应当完善湿地的认证程序，之后，又同黑龙江大学的孙磊对湿地认证法律原则和制度做了具体研究,提出优先体现生态效益、弹性认定、综合性认定、申请与强制认证相结合和可持续发展五项认证原则，以及公众参与、湿地认定补偿、湿地认证等级和认证许可证等四项认证制度。

一、湿地和湿地认证

（一）湿地

严格地说，湿地作为一个地理名词，出现的还不是太久，早在20世纪50年代，世界上许多国家就对湿地有所研究。但是由于湿地类型的多样性、分布的广泛性、边界的不确定性，对于湿地进行科学定义就十分困难，迄今为止，国际上尚没有一个统一的湿地定义。

自然科学方面，各国从湿地的自然状态，包括地貌状态、水文特征、生态系统等方面对湿地所下的定义有60多种；社会科学领域中，从研究湿地管理和法律保护角度出发，所下定义也有数十种之多。在这数十种定义中，最具影响性的应当是1971年在国际自然和自然资源保护联盟（IUCN）主持下，前苏联、加拿大、澳大利亚、英国等6个国家在伊朗的拉姆萨尔签署的《国际重要湿地特别是作为水禽栖息地的重要湿地公约》（简称《湿地公约》）对湿地的定义：不论其为天然或人工、长久或暂时性的沼泽地，泥炭地或水域地带，静止或流动的淡水、半咸水、咸水水体，包括低潮时水深不超过6m的水域；同时，还包括邻接湿地的河湖沿岸、沿海水域以及位于湿地范围内的岛屿或低潮时水深不超过6m的海水水体。随着人们对湿地的了解，以及对湿地功能认识的不断深入，1982年《湿地公约》修改这一定义，将湿地定义为“湿地是指天然或人造、永久或暂时之死水或流水、淡水、微咸水或咸水沼泽地、泥炭地或水域，包括低潮时水深不超过6m的海水区。”1992年中国正式加入《湿地公约》，并在2002年编制的《中国湿地保护行动计划》中采用了该公约关于湿地的定义。之后八年，黑龙江省、江西省、广东省等十个省市陆续出台地方湿地保护条例，根据本地区湿地资源状况不同，对湿地做出不同定义。

（二）湿地认证

在研究湿地法律保护的过程中，发现一个问题——如果要湿地获得实质上的法律保护，则首先要确定湿地的法律地位，确认的方式，就是进行湿地认证。

认证，是指“公证机关对当事人提出的文件审查属实后给予证明。”日常生活中，我们更多听到的是“质量认证”、“学位认证”等，但湿地认证，更多人感到陌生。所谓湿地认证，“是指湿地管理主管部门依照法定程序通过资料审核、实地勘验、事后监督等手段依职权或依申请对湿地资源进行科学评价，并确定湿地管理权属、划定湿地范围的具体行政行为。”从此定义中可以看出，湿地认证是一项具体行政行为，由湿地管理主管部门依据其行政职权，或者是相关利益人的申请，遵循法定程序，通过审核申请资料、进行实地勘验考察、事后监督，对湿地资源做出科学评估，划定所属范围，确定管理权限，使湿地管理机关的管理活动得以顺利实施。

在我国现有的省级湿地保护条例中，对于湿地认证有直接或者间接的规定。《黑龙江省湿地保护条例》中关于湿地的定义，要求湿地是“经过认证的区域”，并在第6条规定：“省人民政府应当成立由有关部门和专家、学者组成的湿地认定委员会，负责对全省湿地进行确认并划定范围，经省人民政府批准后，予以公告。具体工作由省林业行政主管部门负责组织。”《宁夏回族自治区湿地保护条例》在第13条也有类似规定：“自治区人民政府林业行政主管部门应当组织有关部门和专业人员对全区湿地资源进行评估，对湿地保护和利用进行评审，拟定重要湿地名录及其范围，经自治区人民政府批准后，予以公告。”而《广东省湿地保护条例》第8条要求“省人民政府应当建立重点湿地评审制度。”由此可见，湿地认证已经成为湿地保护必不可少的环节。

二、湿地认证的作用

（一）有利于形成统一的湿地法律定义

如上所述，目前，不论是国际还是国内，对于湿地都没有统一的法律定义，这使得各地对于湿地的认识有所不同，确定湿地范围不同，侧重点不同，就全国范围而言，无法进行统一法律保护；就各省而言，已出台的地方性法规的保护效力也不如预期的效果好。

一方面，目前已有的湿地法律定义已经把湿地认证作为确认湿地的法律要素之一，要求在确定湿地法律地位时必须进行湿地认证。另一方面，进行湿地认证，前提是要有一个统一的湿地定义，建立统一完善的湿地认证标准体系，在统一的标准范围内，开展湿地认证活动。只有这样，才符合“公平、平等”的法律原则。因此进行湿地认证，有利于形成统一的湿地法律定义。与此同时，在湿地认证的过程中，也会不断发现目前已有的湿地法律定义的不足，从而不断进行完善，确立准确统一的湿地法律定义。

（二）有利于确定湿地的法律地位

在现有湿地保护存在的问题中，湿地管理保护法律、法规不健全是问题产生的一个重要原因。就全国湿地保护立法状况而言，截至目前，我国尚未出台关于湿地管理保护的专门法律、行政法规，出台地方性湿地保护条例的也仅有黑龙江、陕西、江西等10个省，绝大部分省市没有相关的地方性法规；就法律效力而言，这些省级湿地保护条例仅仅是地方性法规，其法律位阶不高，法律效力低，法律执行力差。种种问题，致使湿地资源无法得到有力保护，湿地恢复进程极为缓慢。究其根源，湿地法律地位无法确认是产生以上问题的重要原因之一，而湿地认证则是解决这些问题的一种有效手段。

开展湿地认证活动，首先符合了一些省份《湿地保护条例》关于湿地的法律定义，从而肯定湿地的法律地位，使现有的保护条例得以有效施行；其次，要开展湿地认证，第一步就是要建立湿地认证法律体系，统一的认证体系为制定湿地管理保护的专门法律法规打下良好基础，提高湿地保护法规的法律效力；再次，由于湿地是一种特殊的生态系统，类型多样、功能复杂，涉及的管理部门较多，各部门之间就会产生利益纷争。在统一标准范围内开展湿地认证活动，就统一了不同利益群体对于湿地资源的需求，促使湿地管理部门为湿地提供更完善的管理保护。

（三）有利于明确湿地权属关系，减少管理纠纷

湿地的复杂性决定其管理保护涉及到土水资源利用保护、野生动植物的保护、污染控制、河流流域管理和环境影响评价等工作，因此实践中由相对应的资源管理部门来管理，出现问题也适用各单项立法。然而湿地是一个整体，在应用法律的过程中，各单项立法关于湿地保护的条款含糊不清，彼此之间更是互相矛盾。各管理部门也因为利益关系，发生管理纠纷。

就目前而言，关于湿地资源的管理权，多数省份在《湿地管理条例》中间接规定应当归属林业部门。进行湿地认证，确定湿地的范围和管理权限，从而保证林业部门独立行使湿地管理保护的权力，避免多头管理和交叉管理，有利益一哄而上、有问题相互推诿的现象发生。

（四）有利于提高公众保护意识，促进公众参与

湿地认证活动，是一项十分复杂的活动。为了使认证活动顺利进行，则需要被认证区域周边的公众进行配合。在进行认证活动的过程中，认证小组的活动将处于公开状态，一方面可以保证工作的透明度，另一方面，则加强公众对于湿地资源的基本认识，提高公众对湿地资源的保护意识。

此外，进行认证活动，有一项必须环节——征求相关利益者意见。相关利益者，更多的是周边的居民。在此环节中，认证小组会对湿地的作用和价值做更为详尽的介绍，相关利益者对湿地的生态价值、经济价值和社会价值有更深刻的了解，从而遵循可持续发展的目标，确保当代人和后代人的利益不受损害。

通过以上分析可以看出湿地认证对湿地保护的重要性，我国也急需开展湿地认证活动。但是如何开展？怎样开展？一系列的问题摆在我们面前，对于湿地认证措施的研究极具急迫性和必要性。

三、湿地认证措施的立法现状

（一）国外湿地认证措施的立法现状

对于湿地资源，世界各国都持统一态度——湿地是重要的生态系统，需要得到完善的保护。截至2008年8月26日，《湿地公约》吸纳了158个签约国，覆盖全球五大洲。以英国、澳大利亚为代表的一部分国家，在国内出台了湿地保护的专门法律，并创设有特色的保护制度，形成了从上到下一整套较为完整的法律体系；日本虽然没有一部专门的湿地保护法律，但是却形成了一套行之有效的湿地保护法律体系，并且设定了几个比较有特色的制度进行湿地保护；美国关于湿地保护的法律依据，散见于美国宪法、《河流与港口法》和《清洁水法》中，此外，美国政府根据现实发展，不断改进湿地保护政策，对其湿地保护的有着重要的指引作用。

通过对以上几个国家关于湿地保护法律、法规、制度、政策的研究发现，虽然各国对湿地保护法律体系的发展程度不一，保护制度也各有特色，但是，对于湿地法律地位的确认问题却少有提及，对湿地认证有所忽略，湿地认证措施的研究更是无从考察，这大概就是目前虽重视湿地资源保护，却效果不彰的原因之一吧。

（二）我国湿地认证措施的立法现状

据资料显示，我国应当是首先提出湿地认证的国家。在《黑龙江省湿地保护条例》和《陕西省湿地保护条例》中对于湿地认证都做出了相关规定，即“省人民政府应当成立由有关部门和专家、学者组成的湿地认定委员会，负责对全省湿地进行确认并划定范围，经省人民政府批准后，予以公告。具体工作由省林业行政主管部门负责组织。”“省人民政府应当成立由有关部门和专家、学者组成的湿地评审委员会，负责对全省湿地资源进行科学评价，并划定湿地范围，经省人民政府批准后，予以公告。具体工作由省林业行政主管部门负责组织。”可见，在我国，对于湿地认证已有初步认识。

但是如上所述，省级湿地保护条例中关于湿地认证，只是做出原则性的规定，具体湿地认证活动由哪个部门进行，应遵循怎样的程序，最终会产生何种法律效力等等这些问题却没有得到具体解决。因此，我国关于湿地认证措施方面的研究尚处于空白状态，有待学者探讨。

四、湿地认证措施的具体设想

鉴于当前湿地认证措施的研究处于空白状态的现状，以及在我国开展湿地认证活动的紧迫性，笔者参照其他认证措施，对湿地认证措施做出如下设想：

（一）主体

在我国的湿地保护实践中，由于没有对湿地进行认证，没有确定湿地法律地位和管理权限，湿地是由林业部、农业部、水利部和国土资源部等行政部门进行多头管理。而在2007年2月，国务院正式组建了湿地保护管理中心（中华人民共和国国际湿地公约履约办公室），该机构隶属于国家林业局，承担组织、协调全国湿地保护和有关国际公约履约具体工作。这实质上是将湿地保护工作明确划归林业部门。此外，《黑龙江省湿地保护条例》、《陕西省湿地保护条例》和《宁夏回族自治区湿地保护条例》都明文规定：具体湿地认证工作由省林业行政主管部门负责组织。因此，笔者建议，湿地认证工作由林业部门进行。但湿地认证对于认证人员的要求很高，不仅要掌握自然科学方面的相关知识，了解技术标准，还要熟悉相关的法律法规，所以，笔者认为原有的任何机构都无法胜任湿地认证工作，可根据相关的《湿地保护条例》，由林业部门牵头成立由有关部门（即湿地涉及资源的管理部门）派出人员，同专家、学者共同组成湿地认证委员会。该委员会直接隶属省林业厅，属专业行政机构和临时性行政机构，专门进行湿地认证工作。

（二）客体

毫无疑问，湿地认证措施的实施客体，就是湿地资源。实施认证活动的目的，就是为了确定湿地的法律地位，从而使湿地资源得到确实的保护。具体接受认证审查的，则是被认证地区的主体及周边的沼泽、土地、河流、湖泊、滨海、池塘和灌溉区等，通过历史资料参考和现场勘验，考察其生物资源和野生动物栖息状况，对有关状况，如现存法律、法规，受威胁状况及管理机关的决策进行评估。

（三）方式

湿地认证的方式，主要有两种，即申请认证和强制认证。

1.申请认证

申请认证是指任何公民、法人、企业事业团体或其他团体，不论是否有相关利益，都可向湿地认证委员会提出湿地认证申请，提交相关材料，在湿地认证委员会对材料审查通过后，对被申请区域进行实地勘验，最终认证的活动。

申请认证是湿地认证的一种重要方式。除较大的湿地资源外，小范围的湿地资源，行政机关难以发现，这就需要公众的协助。此外，也有利于加深公众对湿地这项复杂生态系统的了解，提高公众保护意识，加强公众参与。

2.强制认证

强制认证是在权力主体不主动申请认证的情况下，对于面积较大的湿地资源，由有关主管部门强制进行认证活动。

范围较大的湿地资源，一旦遭到破坏，整个生态系统都会发生“故障”，因此，对其开展认证活动就十分具有紧迫性。然而现实实践中，“一方面，由于不同主体对湿地认证问题的重视程度不同，必须采取强制认证，迫使主体履行管理的义务和承担管理责任；另一方面，有些公民、法人基于经济利益考虑，怠于申请或根本不愿意申请，不利于湿地保护。”为防止以上情况出现，及时有效的保护湿地资源，强制认证是十分必要的。

（四）具体标准

1.认定标准

湿地认证，首先就是要进行湿地确认，即判断被认定区域是否属于湿地资源，而认定湿地资源的标准，应以湿地的特征为考量。目前，国际上没有统一的湿地特征，但可以参照湿地的法律定义来确定。笔者认为，湿地认定标准，可参照获得大多数国家认可的《湿地公约》中关于湿地的定义，如下：

第一，湿地资源须是由以下一项或多项组成：死水或流水、淡水、微咸水或咸水沼泽地、泥炭地或水域，包括低潮时水深不超过6m的海水区；

第二，以上自然资源，可以是天然或人造，也可以使永久或暂时存在。

就我国目前湿地保护立法状况而言，由于没有专门立法，各省市可参照上述标准进行认定；此外，各省市也可根据本地湿地分布的具体状况以及已出台的地方性法规采取更为合适的标准。

2.评价标准

湿地认证，不仅仅要对湿地资源加以确认，还要对其进行科学评价。评价标准包括如下三方面：

第一，湿地现存状况，开发利用状况，出台保护政策、有关规划的条款，执法状况，相关利益人的权利、义务，公众参与状态；

第二，评估湿地受到的威胁状况，包括主要威胁因素，其他相关的威胁因素，造成的结果，根本原因，相关政策和针对部门；

第三，评估各部门在湿地管理中的决策状况，包括是否找到主要威胁因素，每个威胁因素中应考虑的技术性标准，所涉及部门解决问题的对策及解决程度。

（五）程序

1.认证申请

由公民、法人、企业事业团体或其他团体，向湿地认证委员会提出申请，请求对被申请认证区域进行认证活动。申请时应提交书面申请书，注明申请请求，一并提交其他相关基本文件，如申请人概况、被申请认证地区概况等。

强制认定的，则由湿地认证委员会通知相关部门提交有关资料。

2.审查受理

湿地认证委员会自收到申请人提交的书目申请和相关基本文件之日起，在15个工作日内完成形式审查。符合申请条件，同意接受认证申请的，书面通知申请人接受申请的决定；不符合条件的，书面通知申请人并说明理由。需要补充材料的，申请人应在收到通知书1个月内将修改补充材料报湿地认证委员会。如逾期不报则视为放弃认证申请。

申请人对不予受理有异议的，可以向湿地认证委员会申诉；对处理结果有异议意义的，可向林业部门提起行政复议，也可直接向人民法院提起行政诉讼。

强制认定的，相关部门在15个工作日内提交有关材料；材料不足的，湿地认证委员会通知相关部门，相关部门在接到通知后一个月内补充修改材料。

3.实地考察

接受申请后，湿地认证委员会派出人员组成专家小组，赴被申请地区进行实地勘验、考察。专家小组，除湿地认证委员会所属人员外，还需要至少2名独立于湿地认证委员会的专家、学者，以确保认证评估的科学性、可靠性。考察具体内容，以湿地认证标准为参考，对被申请认证区域的历史状况、现存自然状况、受威胁状况和行政管理部门的决策状况进行全面考察。

实地考察结束后，小组人员对考察情况进行综合分析讨论，得出最终意见。若讨论得出意见不统一，则征求同行专家意见，最后采取投票方式，遵循少数服从多数的原则，确定结论。该结论最终形成湿地认证评估报告书。

4.征求相关利益者意见

由于湿地认证的最终目的是确定湿地管理权属、划定湿地范围，这样就一定会涉及周边居民、行政部门和相关环保组织的切身利益。为协调各方利益，确保各方利益损害最小化，要征求相关利益者的意见。该意见形成书面意见书，附于湿地认证评估报告书之后。

5.同行专家评议

同行专家在跟随小组实地考察后，听取小组讨论意见和相关利益者意见，对湿地认证评估报告书进行评议，将评议意见写入评议栏内并签字。

6.确认

湿地认证专家小组返回后，将湿地认证评估报告书提交省林业厅，待林业厅审核完毕后出具湿地确认申请书，与湿地认证评估报告书一并提交省人民政府。省人民政府在接到湿地确认申请书后，根据评估报告书的内容，综合考察各方意见，做出确认批准，确定被申请认证区域的湿地地位，产生相关法律效力。

此外，省人民政府根据相关法规，对相关利益者的利益损失进行补偿。

（六）法律效力

一方面，湿地认证评估报告书是对湿地做出科学准确的评价。根据报告书的结论，省人民政府确定湿地的法律地位，划定湿地的所属范围，确定湿地的管理权属，从而确保湿地保护法律、法规得以顺利实施，消除交叉管理和多头管理的混乱局面，防止湿地生态环境进一步恶化。

另一方面，湿地认证评估报告书也是相关利益者请求赔偿的法律依据。若相关利益者未获得补偿，或对获得补偿不满意的，可以此为依据，向人民法院起诉获得国家赔偿。

参考文献：

[1] 赵学敏：《湿地：人与自然和谐共存的家园——中国湿地保护》，中国林业出版社，2004年版。

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[3] 朱建国、王曦等：《中国湿地保护立法研究》，法律出版社，2004年版。

[4] 李艳岩：《黑龙江省湿地法律定义评述》，《湿地科学》2008年6月第6卷第2期。

[5] 李艳岩，孙磊：《湿地认证法律原则和制度探析》，《湿地科学》，2008年6月第6卷第2期。

[6] 王星泽：《我国湿地保护法律问题研究》，生态文明与环境资源法——2009 年全国环境资源法学研讨会（2009.8.3~6·昆明）论文集。

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[8] 郭晓旭：《我国湿地保护立法探析》，江西理工大学硕士学位论文。

[9] 王巍娜：《我国湿地保护立法研究》，福州大学硕士学位论文。

[10] 王玉娟：《湿地保护立法比较研究》，中国地质大学（北京）硕士学位论文。

[11]《联合国也管不着的全球湿地公约》， http://www.docin.com/p-990824.html。

[12]《<中国森林认证实施规则>全文》， http://china.toocle.com/cbna/item/2010-04-24/5118902.html。

[13]《强制性产品认证规则和程序》，http://info.jctrans.com/shangmao/bzrz/ccc/2004422193092.shtml

[14]《中国环保产品认证规则》，http://www.cqc.com.cn/chinese/rootfiles/2009/12/10/1260254655365779-1260407424627397.pdf。

Tentative Idea Of Legal Measures Of Wetlands Certified Of China

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